Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging

Forfattere 2020: Marika Kolbenstvedt, TØI og Gro Sandkjær Hanssen, NIBR

1 Problem og formål

Bilismens framvekst, økt urbanisering og manglende tilbud for barn og unge førte på 1970-tallet til høye trafikkulykkestall og dårlige utendørs oppvekstmiljøer. Årlig døde ca 100 barn under 15 år i trafikken. Eksponeringen var høy, bare 4% gikk i barnehage og skolefritids-ordninger fantes ikke. Flere miljøundersøkelser dokumenterte tydelig at barnefamilienes situasjon og barn og unges fysiske oppvekstmiljø ikke hadde vært prioritert i forskning eller planlegging i Norge (Sæterdal m.fl.1969, Nistov m.fl. 1972, Kaul & Kolbenstvedt 1972, Dolven 1974, Kolbenstvedt 1975).

Et eget Barneforskningsprogram ble derfor startet i 1972 i samarbeid mellom NIBR, NBI og TØI Haug m.fl.1972) og finansiert av flere departementer. Programmet dokumenterte barrierer som møtte planer og tiltak for å ivareta barns interesser og sikre arealer for deres utfoldelse (Haug m.fl. 1977, Kolbenstvedt & Sæterdal 1977) og medvirket til den første Stortingsmeldingen om Barns oppvekstmiljø (Forbruker- og administrasjonsdepartementet, FAD 1977). Programmet laget en verktøykasse for planlegging for barn og unge (NIBR & NBI 1979) som ble distribuert til etater med ansvar for skole, helse og planlegging i alle norske kommuner. Videre utviklet man modeller for kommunale Barneplaner (Vestby & Kolbenstvedt 1979a) som fikk statlig støtte (FAD 1980).

Da det Internasjonale Barneåret kom i 1979 ble Barn og trafikk et hovedtema og Aksjon Skoleveg startet i regi av Statens Vegvesen og NIBR (Vestby & Kolbenstvedt 1979b, Statens vegvesen 1982). 32 000 farlige steder ble registrert av 250 000 elever i 416 kommuner og 193 000 foresatte i 332 kommuner (Strand 1981). Barneåret bidro til at Norge fikk verdens første Barneombud i 1981. Kontoret fikk mange saker som viste utfordringer med å sikre barn og unge gode oppvekstmiljøer og foreslo endringer av Plan- og bygningsloven (pbl). Dette resulterte i at Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging (RPR-BU) ble vedtatt i 1989. Samme år kom også styrkede krav inn i pbl. (Lovdata).

I 1991 ble FNs konvensjon om barns rettigheter ratifisert av Norge (BFD 1991). I 2014 ble hensynet til barn og deres rettigheter tatt inn i Grunnloven.

Arbeidet før økt trafikksikkerhet har vært en suksess. Nollvisjonen er tilnærmet nådd for barn under 15 år (Adminaite 2018, Amundsen 2018, Høye 2018, Kolbenstvedt 2018, Sørensen 2018). Men de foresatte er fortsatt utrygge og mener at mange sikkerhetstiltak mangler. Dette er en av grunnene til at 25% av grunnskolebarna kjøres til skolen og 70% til sportslige fritidsaktiviteter. I tillegg er barnefamilienes mangel på tid en viktig grunn til at barn og unge kjøres til skolen. (Hjorthol & Nordbakke 2015). Tiltakene Barnas transportplan og Kampanjer for mer sykling og gåing blant barn har mer data om ulykkesutvikling, hvilke sider ved trafikken de foresatte mener er farlig og endringer i barn og unges reisevaner.

En utfordring for barns oppvekstmiljø i dag er at det bygges tett. Fortetting kan gi kortere avstander mellom reisemål og redusere transportmengden, og anses som en viktig klimastrategi, se tiltaket Trafikkreduserende fortetting. Kompakt byutvikling kan gi utbyggerne høyere inntjening, noe enkelte kommuner har brukt til å avkreve et grunneierbidrag til blågrønn infrastruktur og å sette et rekkefølgekrav til opparbeidelse av lekeplasser (Hanssen m.fl. 2015). Dette kan gi de mindre barna bedre lekemuligheter i nærmiljøet.

På den annen side kan klimamessig og økonomisk bærekraft gå på bekostning av sosial bærekraft (Ibid). Det er vel dokumentert at store, grønne arealer egnet for barn og unges frie utelek, aktiviteter, utfoldelse og sosiale samvær i nærområdet kan bli borte i fortettingsplaner med høy utnyttelsesgrad (Karsten 2005, Little & Wyver 2008, Stenbråten 2008, Miller 2018, Nordbakke 2018, Hanssen 2018, Strand & Nore 2019). Se også tiltaket Fortetting med kvalitet. I Oslo rammes særlig de tettest bebygde områdene med små leiligheter og færre resurssterke familier (Nordbakke 2018). I disse områdene er de foresatte også minst fornøyde med oppvekstmiljøet for barn og ungom, se figur 1.

Manglende utearealer til lek, aktivitet og samvær med venner har, sammen med tid brukt til nettkommunikasjon, medvirker til at barn og unge er mindre ute. Dette gjelder særlig de eldre barna. I 1985 var 72 % av grunnskoleelevene i Østfold daglig ute og lekte og var sammen med venner. I gjennomsnitt brukte de to timer. To tredjedeler lekte på veger åpne for biltrafikk (Kolbenstvedt 1986). Tyve år seinere, i 2005, lekte 50% av de under 15 år utendørs hver dag, og i 2013/14 var dette sunket til 39%. Nedgangen var større i Oslo enn i andre områder. De eldre barna, som trenger større områder nær boligen, oppholdt seg på ballplasser, idrettsplasser, i grøntområder og skogholt. De yngre lekte i egen eller venners hage/bakgård eller på fellesareal (Fyhri & Hjorthol 2006, Hjorthol & Nordbakke 2015).

Fysisk aktivitet ute er viktig for både fysisk og psykisk helse og for læreevnen i oppveksten, se oppsummering av studier i Kolbenstvedt (2014) og Garrard m.fl. (2008). Når barn og unge er mindre ute og leker og blir kjørt til mange aktiviteter øker gjerne kroppsvekten (Kolle m.fl. 2012, Folkehelseinstituttet 2016, Norges idrettshøyskole 2019). Figur 2 vier at det er et stykke igjen til folkehelsemålet (Helsedirektoratet 2014) om 60 minutters uteaktivitet hver dag er nådd, særlig for jenter. Det samme gjelder aktivitetsmålet om at 80% skal gå eller sykle til skolen, se tiltaket Barnas transportplan (BTP) og Nasjonal sykkelstrategi.

Figur 1: Andel foresatte som er svært fornøyd med barn og ungdoms oppvekstmiljøder de bor i Oslos bydeler sortert etter befolkningstetthet (definert som antall bosatte per km2 areal til boligbebyggelse). Prosent. Kilde: Nordbakke 2018.

Figur 2: Andel norske 6-, 9-, og 15-åringer som oppfylte anbefalingen om minst 60 minutters fysisk aktivitet hver dag i 2005, 2011 og 2018. Kilde: UngKan3. Norges idrettshøgskole og Folkehelseinstituttet 2019.

Formålet med RPR-BU er å ivareta samfunnets ansvar for å sikre barn og unge et godt oppvekstmiljø som omfatter fysiske, sosiale og kulturelle kvaliteter i vid forstand.
Barn er alle personer under 18 år, og lek er et vidt begrep som omfatter alle slags aktiviteter og muligheter for utfoldelse for barn og unge i ulike aldersgrupper.

Kommunene skal ifølge RPR-BU:

• Kartlegge og dokumentere barns og unges situasjon med egne konsekvensutredninger
• Få inn synspunkter fra barn og unge selv
• Utpeke talsperson med ansvar for å ivareta barns interesser
• Stille krav til et godt oppvekstmiljø til bruk ved håndtering av planer på ulike nivå
• Sikre erstatningsarealer når områder egnet for barn og unge blir omregulert.

Både fylkeskommunene og fylkesmennene skal gi kommunene veiledning om kravene i RPR-BU og levere innsigelse når krav ikke blir etterlevd.

Det ser ut til at reglene ikke er godt nok kjent i alle kommuner (Hanssen 2018). Hensikten med tiltaket er å synliggjøre retningslinjenes innhold og krav til kommunene, fylkes-kommunene og fylkesmennene. De gjengis i sin helhet i kapittel 2 sammen med noen kommentarer fra Rundskriv T-1/95: Barn og planlegging (Miljøverndepartementet 1995).

2 Beskrivelse av tiltaket

Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planlegging beskriver både nasjonale mål for barns oppvekstmiljø og viktige grep for nå målene i praktisk planlegging.

Punkt 1 skal sikre barns oppvekstmiljø på samme vis som Arbeidsmiljøloven skal sikre voksne et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon med full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger. Tiltak for gode oppvekstvillkår må vurderes ut fra ulike behov og forutsetninger barn og unge i ulike aldersgrupper har; ikke minst barn med nedsatt funksjonsevne eller innvandrerbakgrunn.

Gjennom å oppfylle kravene om å synliggjøre barn i planprosess, kartlegging og dokumentasjon vil kommunene få et bedre grunnlag for å foreta en bred avveiing ved konflikter og å vurdere om konfliktsaker/innsigelser skal fremmes for sentral behandling.

Punkt 3 understreker at samarbeid på tvers av sektorer og særlig med de som kjenner barns behov og situasjon er nødvendig. RPR-BU stadfester fylkesmannens, fylkeskommunens og berørt statlig myndighet sitt ansvar for veiledning av kommunene og framsette innsigelser hvis kravene til prosess og innhold ikke blir oppfylt (MD 2012, Lovdata 2018).

Figur 3: Mange aktører må samarbeide. Kilde: Barneplan for Ullensaker. Illustrasjon: G M Vestby.

Et godt beslutningsgrunnlag er avhengig av at konsekvenser for ulike barnegrupper blir belyst og at barn og unge selv får anledning til å fremme sine synspunkter. Punkt 4.b understreker at en samlet vurdering av barns oppvekstmiljø må inn i den overordnede planleggingen. Dette betyr at fakta både om arealbruk og tjenestetilbud for barn og unge og fakta om ulike barnefamiliers rammevilkår bør med i arealplaner og økonomiske planer på ulike nivåer.

Rundskriv T-1/95 understreker at: «Kravene i punkt 5.a og b blir viktigere og viktigere etter som byer, tettsteder og kommune- og bygdesentra fortettes». Punkt 5.d har til hensikt å forhindre at arealer egnet seg til lek og utfoldelse betraktes som reserveareal for utbyggingsformål. Faren for tilsidesettelse av at barn og unges interesser angis å være særlig stor i dispensasjonssaker og mindre vesentlige reguleringssaker. Punkt 5.d gjelder hva enten arealene er regulert eller ikke. Det er derfor viktig å kartlegge bruk av arealer og anlegg sammen med barn og unge selv. Flere tiltak beskriver egnede metoder for dette; Barnetråkk, Barnas transportplan og Gående skolebuss.

3 Supplerende tiltak

RPR-BU er hjemlet i Plan- og bygningsloven som lovfester at all planlegging og byggesaksbehandling skal ta hensyn til barn og unge. Dette står både i formålsparagrafen (§1), bestemmelser om kommunens ansvar for å etablere en særskilt ordning som ivaretar barn og unges interesser (§3-3) og om barn og unges rett til å bli hørt og få fremmet sine synspunkter i alle plan- og byggesaker som berører dem (§5-1).

Krav om at faktorer som kan medføre konsekvenser for barn og unges oppvekstsvilkår skal identifiseres og beskrives er også nedfelt i Forskrift om konsekvensutredninger (FOR-2017-06-21-854, sist endret i 2018. Lovdata). Forskriftens §21 «Beskrivelse av faktorer som kan bli påvirket og vurdering av vesentlige endringer for miljø og samfunn», angir for hvilke faktorer konsekvensutredninger skal foretas. Barn og unges oppvekstvillkår er et slikt område. Forskriften slår fast at utredningen skal omfatte både positive, negative, direkte, indirekte, midlertidige, varige, kortsiktige og langsiktige virkninger for barn og unge.

Andre lover som påvirker barn- og unges oppvekstvillkår, og viser til aktører som må med i arbeidet for et godt sosialt og fysisk oppvekstmiljø er f. eks. Opplæringsloven, Folkehelse-loven, Barnevernsloven og Forurensningsloven. Formål med Opplæringsloven er å åpne dører mot verden og at barn skal «utvikle kunnskap, dugleik og holdninger for å kunne mestre livene sine og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet.» (Lovdata)

Medvirkningstiltak etter pbl og RPR-BU kan fungere som dialogarenaer i planprosesser og dermed bidra til at målet om demokratiopplæring i kunnskapsløftets læreplan kan nås. Hansen og Aarsæther (2018.) konkretiserer forutsetningene for dette slik:

 «Dette fordrer et systematisk samarbeid med skolene i det kommunale planleggingsarbeidet – på alle plannivåer. Arbeidet må bygge på en erkjennelse av at å delta i planarbeid også er en skole i medborgerskap». (Kap. 16)

I tillegg til lovverket ønsker staten å påvirke kommunene gjennom Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, veiledere og pressemeldinger på viktige områder. For barn og unges interesser i planlegging og byggesaker, er følgende dokumenter viktige:

• Barn og unge og planlegging etter plan- og bygningslovgivningen, Temaveileder
  utgitt av Miljøverndepartementet i 2012.
• Barn og unge. Stedsutvikling. Pressemelding fra KMD 2019a.
• Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019 – 2023. KMD 2019b.
• Barn og unge i plan og byggesak. Hvordan sikre og skape gode oppvekstvilkår for barn og unge gjennom planlegging og byggesaksbehandling. KMD 2020.

KMD understreker betydningen av et bredt perspektiv på barn og planlegging:

«Nesten alt av by-, sted- og boligplanlegging har innvirkning på nærmiljø og oppvekstsvilkår for barn og unge, på kort eller lang sikt. Derfor er det viktig at de som planlegger og bygger tar ekstra hensyn til barn og unge og deres behov. I saker som angår barn og unge bør barnetråkk og uttalelser fra barna selv, elevråd, ungdomsråd og ungdommens bystyre brukes som dokumentasjon.
God og gjennom tenkt planlegging er grunnleggende for at barn får trygge oppvekstvillkår og et godt utgangspunkt for god helse. Det må være enkelt og trygt å gå og sykle til skole, venner og fritidsaktiviteter, og det må finnes områder for fysisk utfoldelse. Det innebærer blant annet å legge til rette for aktivitetsfremmende omgivelser som gir varierte muligheter for sosialt samvær, lek og utfoldelse.» (KMD 2020)

Figur 4: Politikk i alle sektorer påvirker barn og unges oppvekstvillkår. NIBR og NBI: Verktøykassa for barn og planlegging. Fakta om barn. Barn og bomiljø 23. Illustrasjon: Iben Sandemose.

KMDs (2020) veileder gjennomgår i detalj alle de krav som kan stilles til innhold og prosess i de ulike faser av planlegging og utbygging. Særlig fokuseres betydningen av å sikre medvirkning fra barn og unge og deres talspersoner. Veilederen beskriver også sammenhenger mellom pbl og andre lover.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019 – 2023, gir klare signaler om at denne brede tilnærmingen fortsatt gjelder. De peker for eksempel på at kommunenes planlegging har medført at mangel på ledige arealer i byer og tettsteder truer parker og grønne områder og forventer at disse blir bedre skjermet:

«Dette er områder som har stor verdi for livskvalitet og helse for alle innbyggere, ikke minst for barn og unge. I arealplanleggingen er derfor tilgang til grønne områder nær barnehager, skoler og andre institusjoner viktige hensyn. Det er et mål at utbygging ikke øker sårbarheten for natur-hendelser, forringer barn og unges oppvekstmiljø eller reduserer tilgjengeligheten til grønne områder.» (KMD 2019b)

Naturlige, grønne områdene for fri lek og utfoldelse som ikke er styrt av voksne trengs i en situasjon med en stadig mer institusjonalisert barndom (Holloway & Pimlott-Wilson 2014). Barn og unge trenger både kontakt med voksne og rom for egen aktivitet uten voksne til stede. Voksen kontroll skaper utfordringer når det gjelder barn og unges utvikling av selvstendighet og livsmestring (Hanssen 2018).

Tiltakskatalogen har flere tiltak som fokuserer barn og unge og planlegging:

• Barnas transportplan (Kolbenstvedt, TØI)
• Barnetråkk for å dokumentere hvor barn leker og ferdes (Hegna, DOGA),
• Gående skolebuss (Fyhri, TØI og Neergaard, Trygg trafikk)
• Kampanjer for sykling og gåing blant barn (Kolbenstvedt, TØI)

I tillegg er mange tiltak relatert til sykling, gåing, kollektivtransport og areal- og transportplanlegging relevante også for barn og unges mobilitet.

Figur 5: Kilde venstre side: KMD 2019b. Foto: CH (Visit Norway). Høyre side: Magisk tunnel. Foto: Pål Kolbenstvedt.

4 Hvor er tiltaket egnet

Å ivareta hensynet til barn og unge er viktig i alle kommuner og på alle plannivåer – fra oversiktsplaner, detaljplaner til utbygging og vedlikehold. Hensynet til barn og unge må inngå både i arealplanlegging og økonomiske planer og budsjetter.

5 Eksempler – erfaringer med bruk av tiltaket

I dette kapitlet omtales resultater fra evalueringer av hvordan barns og unges interesser ivaretas i RPR-BUs og Plan- og bygningslovens bestemmelser og hvordan bestemmelsene fungerer i praksis.

Styrkede lovkrav gir signaler – men effekten varierer

Det er foretatt flere evalueringer av hvordan barns interesser ivaretas i planleggingen og spesielt hvordan de krav RPR-BU stiller følges opp. De beskriver store forskjeller mellom kommunene. Noen håndterer barn og planlegging på en forbilledlig måte, mens andre steder er det store utfordringer, både hva gjelder selve prosessen, innholdet i planene og kjennskap til reglene. Selv om barn og unge er forholdsvis godt sikret lovmessig, betyr dette ikke alltid at barn og unges  interesser blir synliggjort og tatt hensyn til i plan- og byggeprosesser.

Evalueringer i 1997 og 2002 viste at kommunene ikke jobbet systematisk nok med barn og ungdoms deltagelse og medvirkning og at ordningen med en egen talsperson for barn ikke fungerte så godt (Wilhjelm 1997, BFD 2002). Hanssen (2006) konkluderte med at RPR-BU ga en sterk signaleffekt. Han anbefalte flere forbedring relatert til statens tilrettelegging for kommunene:

• Nye krav om å dokumentere barn og unges arealbruk
• Konkretisering av arealnormer
• Gi spesifikke normer for arealkvaliteter som bør sikres ved fortetting
• Krav til fylkeskommuner og fylkesmenn til å gi kommuner aktiv veiledning og hjelp
• Utvikle informasjonsopplegg for hvordan kommunene kan arbeide med barn og unges deltagelse i planprosessene.

En studie av Bybarna i forskning og planlegging fra 2009 konkluderte med at:

«Selv om mye skjedde på 1970- og 1980-tallet, ser det ut til at: Hensynet til barn og unge forsvinner lett mellom andre interesser med taleføre og pengesterke representanter.» (Hammarqvist & Stenbråten 2009).

Forfatterne mente det var behov for å «gjeninnføre barn og unge på dagsordenen i by- og tettstedsutviklingen». Det samme bildet framkommer i EVA-planprosjektet, NIBRs brede evaluering av Plan- og bygningsloven 2008 (Bringeland 2017, Martinsen 2018, Hanssen & Aarsæther 2018 a og b). I en egen evaluering og av RPR-BU (Hanssen 2018) ble det gjennomført en survey blant planansvarlige i 202 kommuner, dybdeintervjuer med 251 nøkkelaktører i kommuner, fylkeskommuner, statlige sektormyndigheter og private aktører samt en spørreundersøkelse til fylkesmannsembetene. Hanssen finner at det er stor variasjon både i hvordan kommunene og fylkesmannsembetene ivaretar kravene i RPR-BU og pbl og at barn og unges interesser står svakt i planleggingen både mht innholds- og prosesskrav. Der det er motstrid mellom barn og unges interesser og nærings- eller utbyggingsinteresser så taper ofte barna (Bringeland 2017, Hanssen 2018, Martinsen 2018).

Store forskjeller etter kommunestørrelse

Det er en markant forskjell mellom store og små kommuner når det gjelder hvordan de rapporterer at RPR-BU påvirker kommunens planlegging, se figur 6. Det er en rekke forklaringer til slike forskjeller og til at reglene ikke alltid blir brukt etter intensjonene. De mindre kommunene har ikke kapasitet, ressurser og/eller kompetanse til å følge opp barn og unges interesser og å påtale mangler i planer og prosesser.

Hanssen (2018) nevner Stavanger og Oslo som gode forbilder på hvordan kommunalt arbeid for barns og unges oppvekstvillkår kan foregå, spesielt når det gjelder arealbruk. Stavanger (2017) har et eget kommunalstyre for oppvekst og har f eks vedtatt en norm for barnehageareal. Oslo (2018) har utviklet egne normer for utearealer i boligområder. Disse normene vil kunne gi grunnlag for innsigelser der de ikke blir fulgt opp.

Figur 6: Andel kommunalt planansvarlige som opplever at RPR-BU har stor eller svært stor betydning for kommunenes planlegging, etter kommunestørrelse. Prosent. (n= 202). * Forskjellen mellom kommuner over 20 000 innbyggere og under er signifikant på 0,01-nivå. Kilde: Hanssen 2018.

Snever forståelse av hva et godt oppvekstmiljø er

Ansvaret for å følge opp barn og unges interesser blir i svært mange kommuner og fylkesmannsembeter begrenset til å sikre at det blir etablert sandkasser og lekeplasser for de minste barna. Hanssen (2018) peker på at RPR-BUs krav om å «gi den enkelte utfordringer og en meningsfylt oppvekst uansett bosted, sosial og kulturell bakgrunn» (RPR-BU punkt 1.b) i liten blir grad synliggjort i den overordnede kommunale planlegging med tilhørende budsjettrammer. Hun foreslår at begrepet «livsmestring», dvs å forstå og ha mulighet til å påvirke avgjørende faktorer for mestring av eget liv burde legges til kravene. Dette ville synliggjøre planleggingens betydning i et forebyggende folkehelsearbeid.

Hanssen (2018) konkluderer med at:

 «Fylkesmannsembetenes oppfølging av kommunene gjennom høringsuttalelser og innsigelser er i liten grad preget av at helhetlig perspektiv på kommunens samlede innsats for barn og unge i samfunnsplanlegging, som ser helhetlig på tjenestetilbudssiden, samordning av tjenester overfor barn og unge samt arealplanleggingen.»

Kravene i RPR-BU er ikke konkrete eller presise nok

At kritikkverdige forhold, relatert til oppvekstvillkår, ikke resulterer i innsigelser kan ha sammenheng med at det ikke er presist nok definert hva som skal kreves av en særskilt ordning for å ivareta barns interesser, hva som er en tilfredsstillende barnekonsekvens-analyse, hva involvering av barn og unge konkret skal bestå i eller hvilke tjenester, anlegg og arealer som er viktige for gode oppvekstvillkår for ulike aldersgrupper barn og unge.

Begrepet «stort nok» i punkt 5 i RPR-BU illustrerer Hanssens (2018) funn at kommuner og fylker synes kravene er for lite konkrete og gjør det vanskelig å følge opp eventuelle avvik med innsigelser. På den annen side, er punkt 4.c helt tydelig på at kommunene selv skal utarbeide retningslinjer eller bestemmelser som angir omfang og kvaliteter av arealer og anlegg av betydning for barn og unge som skal sikres i kommunenes planer. Dokumentasjonen av hvordan egnede arealer forsvinner, jf kapitel 1, på tross av flere statlige retningslinjer, viser at kommunene trenger mer informasjon og veiledning om hvilke krav de bør stille og hvordan utbyggingsprosesser kan reguleres bedre utfra hensynet til barn og unge.

Talspersoner brukes oftere enn barna selv

Det er også uklarheter knyttet til hvordan pbl’s krav om medvirkning skal følges opp i praksis. Medvirkning i plansaker, opplevelse av at man kan fremme synspunkter, diskutere dem og av og til bli hørt, er en viktig del av opplæring i demokrati (Vestby 1987 a og b, Vestby & Ruud 2012 og Hanssen 2018). Det forventes at kommunene legger til rette for medvirkning. Det kan skje ved at:

«Planprosessen gjøres tilgjengelig og forståelig, og ved at det legges spesielt til rett for barn og unge og andre grupper som ikke er i stand til å delta direkte. Det vil gi et bedre grunnlag for interesse-avveining og styrke planleggingen som en demokratisk arena. Det vil også bidra til å redusere konfliktnivået og heve kvaliteten på planene.» (KMD 2019b)

 Kilde: NIBR og NBI. Barneplan Ullensaker.
Illustrasjon: Guri Mette Vestby. 

Både punkt 4.d i RPR-BU og §5-1 i Plan og bygningsloven gir barn og unge en lovfestet rett til å «bli hørt og fremme sine synspunkter i alle plan- og byggesaker som berører dem». Videre krever pbl at kommunene etablerer «en særskilt ordning for ivaretakelse av barn og unges interesser i planleggingen». NIBRs analyser av pbl (Hanssen 2018) viser at i 2018 hadde et klart flertall av kommunene etablert en fast ordning som de mener ivaretar dette kravet;

• 91%. i kommuner med > 20 000 innbyggere
• 61% i kommuner med 10 – 20 000 kommuner
• 45 – 28% i mindre kommuner

Kommunene bruker heller en «barnerepresentant» enn å involvere barn og unge selv. Andelen som har ulike særskilt ordninger i de 202 kommunene som deltok i studien, var slik:

• 56% Egen barnerepresentant
• 25% Barne- og ungdomsråd/kommunestyre
• 10% Sjekkliste i oppstartsmøte
• 6% Systematisk involvering av skoler
• 5% Bruk av Barnetråkk for registrering av arealbruk

Barn og unges deltagelse er gjerne knyttet til overordnet plannivå. Kommunene har i mindre grad rutiner for medvirkning knyttet til detaljplanlegging. I praksis er ansvaret på detaljplan-nivå skjøvet over på utbyggere som i liten grad legger til rette for barn og unges medvirkning (Hanssen 2015 og 2018, Bringeland 2017).

Det trengs en tydeliggjøring av fylkesmannens ansvar for å påse at kommunene trekker med barn og unge i tilstrekkelig grad og stiller de nødvendige krav til private. Artikkelen Barn og unges medvirkning (KMD 2019c) presenterer gode eksempler fra kommuner som har jobbet aktivt med å engasjere barn og unge i planlegging.

Lite samarbeid med barnefaglige etater i planleggingen

Skal en legge til rette for barn og unges medvirkning, jf. Opplæringslovens krav om demokratisk opplæring og utvikling av livsmestringskompetanse (Hofstad 2014, Hanssen & Aarsæther 2018b), må en legge til rette for å møte dem på hjemmebane. Voksne kan nås på folkemøter, mens sosiale medier og særlig skolen er de enkleste steder for å møte barn og unge (Sletterød m.fl. 2014, KMD 2019c). I dag samarbeider planmyndighetene i liten grad med skolene, eller andre etater som har kompetanse på barn og unge. Dette skiller seg klart fra lovverkets intensjoner og er problematisk i et videre perspektiv enn planlegging,  

Uklar informasjon om fortolkning av gjeldende regler

Flere kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn er ikke godt nok informert om hensikten med RPR-BU og de krav som stilles. Fylkene har ikke alltid forstått at det er deres ansvar å informere, lære opp og veilede kommuner eller å påse at kommunene oppfyller de plikter loven pålegger dem (Hanssen 2018).

Mange embeter opplever at det er vanskelig å følge opp hvordan kommunene involverer barn og unge gjennom å benytte innsigelsesordningen. De er usikre både på hvor hardt de skal sanksjonere manglende involvering og på hva som sikrer et godt oppvekstmiljø. Hanssen (2018) finner at de embetene som har arbeidet mest systematisk med barn og unge, også er de som har fremmet flest innsigelser med begrunnelse i barn og unges oppvekstvillkår. Hun omtaler dette slik:

«Det spesielle her er at innsigelsene ikke bare er fremmet på grunnlag av manglende substansielle forhold so lekeplasser, men også på grunnlag av manglende deltaking og medvirkning i planprosessen. Gjennom innsigelsene, tilbakemeldinger og videre dialog er mangler på dette området rettet opp.»

Tydelige krav både til innhold og prosess er nødvendig som grunnlag for å gi innsigelser. Retten til å komme med innsigelser fra fylkeskommunen, berørt statlig myndighet eller fylkesmannen, blir ikke ofte brukt på arealplaner selv der de kan synes å være i strid med retningslinjene. Hanssen (2018) finner stor variasjon i hvordan fylkesmannsembetet følger opp planleggingen i kommunene. At innsigelser mot kommunale planer ut fra hensynet til barn og unge ikke framsettes så ofte forklares bland annet med at kravene i pbl og RPR-BU er for lite konkrete både med henblikk på prosessen og de kvalitetskrav som bør stilles til arealer og tjenester for barn og unge. Se også tiltaket Innsigelser.

6 Miljø- og klimavirkninger

Evalueringer viser også at gode oppvekstmiljø/nærmiljø er en viktig del av en god miljøpolitikk. Hvis RPR-BU blir etterlevd vil bomiljøene bli bedre både for barn, unge og voksne. Barn er opptatt av miljø og klima. Å sikre den medvirkning RPR-BU legger opptil vil gi opplæring av talspersoner for bedre miljø og være i tråd med Opplæringslovens mål om gi forståelse for demokratiske prosesser og å «bygge borgere» (Hanssen 2018). Oppfølging av krav i RPR-BU vil kunne gi positive virkninger for barns frie mobilitet, trygghet i trafikken og helse. Se også Barnas Transportplan.(BTP)

7. Formelt ansvar

Punkt 4 i RPR-BU beskriver i detalj hvilke oppgaver som tilligger kommuner, fylkes-kommuner og fylkesmenn når det gjelder å følge opp RPR-BU. Punkt 3 og 4 tydeliggjør klart at ansvaret for å ivareta barns interesser omfatter alle aktører som jobber med planlegging, med barn og unge, med sosiale forhold m.v. Dette innebærer at det kreves et bredt samarbeid på alle nivåer i alle sektorer for å nå målene og å sikre barn og unge et godt oppvekstmiljø.

Fylkesmannen og fylkeskommunen er innsigelsesmyndigheter og har ansvar for informasjon til og veiledning av kommunene.

8. Utfordringer og muligheter

Godt regelverk

RPR-BU er et godt regelverk som sammen med, nasjonale forventninger, pbl og andre lover gir gode muligheter for å sikre barn og unge et godt oppvekstmiljø og legge til rette for deres medvirkning i planprosessen. Et solid lovverk og 30 år med evalueringer har gitt forbedringer og konkrete råd til kommuner og fylker. Likevel blir barn og unge oversett i mange sammenhenger. Den siste brede undersøkelsen av bruken av retningslinjene, både i kommuner, fylkeskommuner og fylkesmannsembeter (Hansen 2018), peker på behov for å revidere retningslinjene og øke kunnskapen om dem.

NIBR og NBI 1979: Det nytter. Verktøykassa for barn og planlegging. Illustrasjon: Iben Sandemose.

Hanssen (ibid) peker f. eks. på at ønsket om opplæring i demokrati taler for et samarbeid med skolene om involvering av barn og unge i planprosesser. Analyser av konsekvenser for barn og unge og registrering av barn og unges aktiviteter er dessuten viktig for få et godt grunnlag for planlegging. Hanssen (2018) understreker at en mer konkret versjon av retningslinjene bør bruke et bredt livsmestringsperspektiv og i større grad reflektere rettighetsaspektet i den internasjonale Barnekonvensjonen og Norges Grunnlov.

Forslag til endringer eller konkretisering av plan- og bygningsloven og retningslinjene, er:

• Endre «Barn og unges oppvekstvillkår» til å inkludere «Livsmestring», dvs å forstå og ha mulighet for å påvirke avgjørende faktorer for mestring av eget liv
• Tilføye ordene «ungdom og aktivitetsområder» på alle steder der lovverket bruker ordet «lek»
• Inkludere krav om «dialogarenaer» for barn og unge. Å delta i kommunens og nærområdets planprosesser er en forutsetning for å oppleve at man kan influere på sine omgivelser
• Konkretisere krav om Barnekonsekvensanalyser for å få fram implikasjoner av kommunenes samlede innsats for barn og unge. En slik analyse kan bli et bevistgjøringsvektøy for å få til en bedre samordning mellom ulike sektorer i kommunen.
• Kreve systematisk bruk av Barnetråkk eller tilsvarende registreringer for å få fram barn og unges bruk av arealer.

Positive signaler

Også uten lovendringer er det åpenbart at statlige aktører, kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn kan og må forbedre oppfølgingen av någjeldende retningslinjene i sin praksis.. Det er lovende å spore en økt oppmerksomhet mot feltet fra statens side. Et eksempel er at KMD har støttet NIBRs evaluering av RPR-BU (Hanssen 2018) og sammen med Statens vegvesen gitt ressurser til TØIs arbeid med tiltaksbeskrivelser om barn og planlegging.

Et annet er at Nasjonal transportplan (2018 – 2029) for første gang hadde et eget kapittel om barn (Samferdselsdepartementet 2017), se tiltaket Barnas transportplan, (BTP), og at det også i neste NTP planlegges et BTP-kapittel.

KMD har i flere pressemeldinger de siste årene tatt opp temaer knyttet til RPR-BU og ga i 2020 ut en ny temaveileder om Barn og unge i plan og byggesak. Behovet for ny veiledning ble blant annet begrunnet med at:

«Ettersom hverdagen blir mer og mer stillesittende blir det desto viktigere å forme omgivelsene slik at de gir rom for og frister til lek, samvær og fysisk utfoldelse Barn og unges oppvekstsvilkår må derfor vies stor oppmerksomhet i planlegging og utvikling av våre byer og tettsteder. Det må finnes arealer og steder for ulike aldersgrupper, og man må også tenke på hva eldre barn og ungdommer trenger av større områder der de kan sykle, skate og drive med uliketyper ballspill». (KMD 2019a).!

Utfordringer fylkene og fylkesmennene kan ta fatt på:

• Fylkesmenn og fylkeskommuner må legge langt større vekt på veiledning til kommune og gi dem råd og eksempler på fortolkninger av reglene. En strategi kan være å invitere kommuner som følger opp RPR-BU på en god måte og kommuner som ikke har nådd så langt på felles seminarer.
• Et tema der det trengs veiledning er håndtering av fortetting der arealer som brukes av barn og unge bli tatt i bruk til andre formål. Her trengs både kunnskap om og eksempler på konflikthåndtering og typer erstatningskrav som kan stilles til utbyggere.
• Informasjonsopplegg til kommunene om aktuelle metoder for å trekke med barn og unge i prosessen. Det er behov for mer informasjon om ordningene til aktørene. Kurs, arbeidsseminarer med dyktige kommuner som innledere.
• Det er også behov for informasjon om ulike typer registreringsmetoder for kartlegging og dokumentasjon av ulike sider ved barns oppvekstvillkår. Se f. eks. Barnetråkk.
• Avklare statens vurdering av innsigelser og i hvilken grad barns og unges rett til et godt oppvekstmiljø er en nasjonal interesse av slik betydning at den skal telle mer enn hensynet til kommunalt selvstyre eller utbyggeres økonomiske interesser.

Utfordringer kommunene kan ta fatt på mht planers innhold

• Utarbeide egne mer presise krav og normer for hvilke temaer som skal definere et godt oppvekstmiljø for barn og unge i ulike aldre i egen kommune.
• Bruke metoder for konsekvensvurderinger for å få inn barn- og ungdomsrelevante faktorer i areal- og transportplanlegging, f. eks. se på Svenske kommuner og landstings verktøy.
• Kartlegge typiske konflikter mellom barns og andre interesser i areal- og transportplanlegging på overordnet og detaljplannivå.
• Definere egne krav for å håndtere dilemmaer mellom overordnede klimamål og nærmiljømål
• Registrere og dokumentere barn og unges ferdselsveier og arealbruk, se Barnetråkk.

Utfordringer kommunene kan ta fatt på mht planprosessen

• Følge opp kravet om å rapportere til fylkesmannen hvilken særskilt ordning man har for å få fram barn og unges synspunkter i prosessen, og hvem som har ansvaret for dette.
• Presisere krav til medvirkning for barn og unge og angi hvilke saker som krever at barn og unge selv deltar samt hva som eventuelt kan grunngi en dissens eller innsigelse.
• Bruke retten til å kreve at private forslagstillere og utbyggere involverer barn og unge.
• Bruke retten til å kreve erstatningsareal når barn og unges utfoldelsesarealer blir brukt til andre formål, både overfor for offentlige og private forslagstillere og utbyggere.
• Være særlig obs på ovenstående ved fortetting, der utbyggere må pålegges å omtale arealkvaliteter for barn og unge.
• Vedta krav om at kommunen skal vurdere sin samlede innsats for barn og unge i sin samfunnsplanlegging. Dette er særlig viktig ut fra et folkehelseperspektiv hvor forebyggende innsats, og utjevning bør understrekes.
• Legge opp kommunens planprosess slik at finansiering, samordning av tjenester overfor barn og unge og arealplanleggingen håndteres i

9 Referanser

Adminaite, D m.fl. 2018
Reducing Child Deaths on European Roads. PIN Flash Report 34, European Transport Safety Council 2018.BFD

Amundsen, A. 2018
Barn og ungdom i trafikken. Ulykkesinnblandning, opplæring og aktiv mobilitet. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1618/2018.

Barne- og familiedepartementet

• 1991: FNs konvensjon om barnets rettigheter. Ratifisert av Norge den 8.januar 1991
• 2002: Oppvekst og levekår for barn og ungdom i Norge. meld. nr. 39 (2001-2002)

Bringeland, L. 2017
Barn og unges involvering og innflytelse i den kommunale planleggingen

Dolven, A.S. 1974
Miljøkvaliteter. Sammenliknende undersøkelser av seks byområder. NIBR rapport 35/1974.

Folkehelseinstituttet 2016
Barn, miljø og helse. Risiko- og helsefremmende faktorer. Kap. 4.3: Utvikling av overvekt og fedme blant barn og unge (Barnehelserapporten).

Forbruker- og administrasjonsdepartementet

• 1977: St meld 17 (1977-78) Barns oppvekstmiljø.
• 1980: Barneplaner. Tilskott til arbeid med barneplaner i kommunene. Rundskriv P-25/80.

Fyhri, A., Hjorthol, R. 2006
Barns fysisk bomiljø, aktiviteter og daglige reiser. TØI rapport 869/2006.

Garrard, J., Rissel, C. and Bauman, A. 2011
Active travel to school: literature review. Australian Capital Territory (ACT) Government. Health dept.

Hammarquist, K, Stenbråten, I. 2009
Bybarna i forskning og planlegging. En kunnskapsovresikt fra 1970- og 80-tallet. Norsk form 2009.

Hanssen, M, A. 2006
Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge. En evaluering. NIBR Notat 2006:127.

Hanssen, G. S. 2018
Hvordan ivaretas hensynet til barn og unges oppvekstvillkår i planlegging etter plan – og bygningsloven (2008)? NIBR, By- og regionforskningsinstituttet, Oslo Met. NIBR rapport 2018/12.

Hanssen, G.S., Hofstad, H. Saglie, I. 2015
Kompakt byutvikling. Muigheter og utfrodringer. Oslo, Universitetsforlaget.

Hanssen og Aarsæther,N. (red.) (2018a)
Plan- og bygningsloven 2008 – Fungerer loven etter intensjonene?, Universitetsforlaget.

Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018b)
Plan- og bygningsloven 2008 – En lov for vår tid?, Universitetsforlaget.

Haug, R, Kolbenstvedt, M. Sæterdal, A, 1972
Barn og bomiljø. Motivasjon og program for studier. NIBR og NBI, Barna og bomiljø 1/1972.

Haug, R, Kolbenstvedt, M, Sæterdal, A. 1977
Ikke en gang en sandkasse. Eksempler på hvordan barns interesser blir tilsidesatt i planleggingen. NIBR og NBI, Barn og bomiljø 14/1977.

Helsedirektoratet 2014
Anbefalinger om kosthold, ernæring og fysisk aktivitet. Rapport IS-2170.

Hjorthol, R, Nordbakke, S. 2015
Barns daglige aktiviteter og reiser i 2013 og 2014. TØI rapport 1413/2015.

Hofstad, H. 2018
Hva er viktige faktorer for lokal utøvelse av folkehelseoppdraget, og hvordan kan folkehelsemyndighetene støtte opp? NIBR-notat.

Holloway, S. L, Pimlott-Wilson, H. 2014
“Enriching children, institutionalizing childhood? Geographies of play, extracurricular activities and parenting in England”. Annals of the Association of American Geographers”. 103 (3): 613-627.

Høye, A. 2018
Ulykker på skoleveg. TØI rapport 1643/2018.

Karsten, L. 2005
It All Used to be Better? Different Generations on Continuity and Change in Urban Children’s Daily Use of Space.” Children’s Geographies 3 (3): 275–290. doi: 10.1080/14733280500352912.

Kaul, S. og Kolbenstvedt, M. 1972
Søkelys på bakgården. Forsøk på gårdsromssanering på Mjorstua i Oslo. Muligheter og midler til forbedringstiltak. NIBR Rapport.

Kolbenstvedt, M.

• 1975: Tøyenbarn forteller om sin bydel. En undersøkelse av lekemuligheter og skoleveg på Tøyen barneskole i Oslo. NUBR, Barn og bomiljø 11.
• 1986: Trafikkulykker og reisevaner blant skolebarn i Østfold 1985. Resultater fra en spørreundersøkelse blant 10 5000 grunnskoleelever. TØI Prosjektrapport august 1986.  
• 2014: Mer aktiv transport blant barn – hvilke effekter har kampanjer? Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1310/2014.
• 2018: Gode frukter av mange års trafikk- og miljøforskning. Samferdsel 2018.

Kolbenstvedt, M, Sæterdal, A. 1977
Barns interesser in planlegging. Hvordan offentlig mål for barns nærmiljø følges opp i regelverk og praksis. NIBR rapport 1977/42.

Kolle, E., Stokke, J. S., Hansen, B. H., Anderssen, S. 2012
Fysisk aktivitet blant 6-, 9- og 15-åringer i Norge. Resultater fra en kartlegging i 2011. Rapport 06/2012 fra Avdeling nasjonalt folkehelsearbeid, Helsedirektoratet. Oslo, Norge idrettshøgskole.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD)

• 2018: Barn og unges interesser i planlegging og byggesaksbehandling. Artikkel 10.12.2018.
• 2019a: Barn og unge. Stedsutvikling. Pressemelding fra KMD 25.2.2019.
• 2019b: Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019 – 2023. Vedtatt 14.5.2019.
• 2019c: Barn og unges medvirkning. Artikkel, sist oppdatert 11.09.2019.

Little, H. and Wyver, S. 2008
Outdoor play. Does avoiding risks reduce the benefits?”. Australian Journal of Early Childhood 33 (2): 33-40

Lovdata;

• 1995, 2016, 2018. Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen med forskrift.
• 2018: Forskrift om konsekvensutredninger. FOR-2017-06-21-854.
• 2019: Plan- og bygningsloven (pbl)

Miljøverndepartementet

• 1995: Barn og planlegging. Forskrift FOR-1995-09-20-4146 og Rundskriv T1/95. 2012.
• 2012: Barn og unge og planlegging etter plan- og bygningsloven. Temaveileder. Rundskriv T-1513. (Er under revisjon av Kommunal- og moderniseringsdepartementet/KMD).

Martinsen, C. 2018
Decoration or participation Children’s Tracks and the zoning planning of an area undergoing development and densification. Master thesis, Faculty of Landscape and Scope, NMBU. 

Miller, F. 2018
Er knutepunktfortetting bærekraftig? Dagsavisen 7. februar 2019.

NIBR og NBI. 1979. Verktøykassa. Redskap for planlegging av barns nærmiljø.

• Barn og bomiljø 22: Hefte 1: Kommunal planlegging for barn
• Barn og bomiljø 23: Hefte 2: Fakta om barn
• Barn og bomiljø 24: Hefte 3: Registrering av barns situasjon
• Barn og bomiljø 25: Hefte 4: Prinsipper for detaljplanlegging
• Barn og bomiljø 26: Hefte 5: Forslag til plankrav
• Barn og bomiljø 31: Hefte 6: Planeksempler
• Barn og bomiljø 27: Hefte 7: Lover, støtteordninger, referanser og kontakter.

Nistov, S, Kolbenstvedt, M, Kaul, S. 1972
Lek og ferdsel til fots. En analyse av Enerhaugen/Tøyen og Karlsrud/Lambertseter. NIBR rapport 21/1972.

Nordbakke, S. 2018
Barn og unge i den kompakte byen. Plan 2, 2018.

Norges idrettshøgskole, Folkehelseinstituttet 2019
Kartlegging av fysisk aktivitet, sedat tid og fysisk form blant barn og unge 2018. Ungkan3.

Oslo kommune. Plan- og bygningsetaten. 2018
Utearealnormer. Normer for felles leke- og oppholdsarealer for boligbygging i Oslo.

Samferdselsdepartementet 2017
Nasjonal Transportplan (2018 – 2029). Meld. St. 33

Sletterød, N.A., Carlsson, H.H., Kleiven H.S. 2014
Ungdom og medvirkning i planlegging og lokalt utviklingsarbeid. Å slippe til og å bli sluppet løs er to sider av samme sak. Trøndelag forsking og utvikling. Rapport : 2014:8.

Statistisk Sentralbyrå (SSB) Statistikkdatabase.

Stavanger kommune. Kommunalstyret for oppvekstvillkår. 2017
Stavangerbarnehagenes uteareal. Vedtatt norm.

Stenbråten, I. 2009
Barndom i den tette byen. En diskursanalyse av hvordan møter utfordringene i Oslo. Masteroppgave i samfunnsgeografi, Universitet i Oslo.

Strand, A. 1981
Aksjon skoleveg 1979-80. Sammenfatning og analyse av foresattes svar på spørsmål i tilknytning til barnets skoleveg. NIBR-rapport 1981:8.

Strand, A, Nore, N
Sentralisere og fortette i all evighet uansett? Samferdsel februar 2019.

Sørensen, M. 2018
Norge best – også på sikkerhet for barn i trafikken. Samferdsel, februar 2018.

Vegdirektoratet 1982
Aksjon skoleveg. Veiledning til kommunene. Utarbeidet i samarbeid med NIBR og TØI.

Vestby, GM, Kolbenstvedt, M. 1979a
Barneplan Ullensaker. NIBR og NBI Barn og bomiljø, hefte 32.

Vestby, M, Kolbenstvedt, M. 1979b
Aksjon skoleveg. Registrering for den første landsomfattende aksjonen. Skolehefter og kommunehefter. NIBR og Vegdirektoratet.

Vestby, G M. 1987a
Kommunal planlegging for og med barn – om barn som informanter og intervjuobjekter. I: Johs.Wike (red.): Veilederserie for kommunale barne- og ungdomsplaner. Kulturdepartementet, Oslo 1987.

Vestby, G M. 1987b
Lytt til barn. Audiovisuelt program om å bruke barn som informanter i forskning og planlegging. (NAVF: Forsøk med nye former for forskningsformidling.) Oslo 1987.

Vestby, G.M., Ruud, M.E. 2012
Ungdom og lokalsamfunnsutvikling. Hvordan involveres ungdom på fylkeskommunalt nivå. NIBR rapport 2012:16.

Wilhjelm, H. 1997
Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen. En gjennomgang av evalueringer og forskning. Trondheim, Norsk senter for barneforskning. Arbeidsrapport nr. 27.

Woolley, H.E., and E. Griffin. 2015
“Decreasing experiences of home range, outdoor spaces, activities and companions: changes across three generations in Sheffield in north England”. Children’s Geographies 13 (6): 677-691.