Innholdx
heading-frise

Innsigelser etter plan- og bygningsloven

Innsigelse er en av plan- og bygningslovens medvirkningsbestemmelser. De er et verktøy for å hindre at en kommunal plan blir endelig vedtatt før konflikt med spørsmål av nasjonal eller vesentlig regional betydning er løst. Inn­sigelser er den mest effektive måten for mange berørte myndigheter å gripe inn overfor kommunenes planlegging, siden loven krever enighet for at kommunen skal kunne fatte planvedtak med rettsvirkning. Mange innsigelser løses gjennom dialog mellom kommune og innsigelses­myndighet, og kommer ikke til mekling hos fylkesmannen. 

Antallet innsigelser til reguleringsplaner har gått med de siste par årene, men har økt for kommuneplaner. Kommunal- og moderniserings­departe­mentet har det siste ordet om enighet ikke oppnås. Siden 2004 har det vært en rekke innskjerpinger i loven for å begrense innsigelsespraksisen, og senest i 2014 vedtok Stortinget en del presiseringer av frister knyttet til innsigelser.

1. Problem og formål

En planleggingsprosess rommer muligheter for en rekke ulike typer konflikter. Muligheten for å komme med innsigelser er en måte å håndtere konflikter på. Innsigelser er en del av den sektorovergripende strukturen i plan- og bygnings­loven. Det innebærer at de kan brukes;

  • for konflikter vedrørende alle de typer temaer som det er åpnet for i retningslinjene (se Vedlegg i H-2/14, ikke uttømmende)
  • av alle myndigheter som er gitt adgang til å levere innsigelser (se Vedlegg i H-2/14, ikke uttømmende)

Innsigelser er en viktig konfliktløsningsmekanisme i plan- og bygningsloven (pbl.) og vil tjene miljø- og klimahensyn i den utstrekning det blir bestemt at de skal ivaretas i den aktuelle plansaken.

2. Beskrivelse av tiltaket

Innsigelsesinstituttet i plan- og bygningsloven er et av de viktigste styringsvirkemidlene staten og fylkeskommunene har over kommunenes planlegging. En innsigelsesmyndighet kan forhindre at planen blir gyldig vedtatt med et innhold som er i strid med det hensynet denne myndigheten forvalter. Kommunen er med andre ord avhengig av å bli enig med denne myndigheten, eller få saken avgjort i Kommunal- og moderniserings­departe­mentet (KMD).

Bruken av innsigelser, og ikke minst omfanget av slike, har blitt møtt med innvendinger. Argumentene mot har både dreiet seg om at innsigelsene begrenser kommunalt selvstyre (ganske prinsipielt), men også om den forsinkelsen innsigelser kan gi.

Innsigelse kommer til bruk når det foreligger konflikt om planenes innhold, det vil si arealformål eller bestemmelser (spesifisert i pbl. § 5-4) som kan avdekkes tidlig i prosessen (kanskje allerede ved oppstart). Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen fristen for høringen av planforslaget, jf. pbl. § 5-4. Hvis kommunen og innsigelsesinstansen ikke klarer å bli enige seg imellom, behandles saken gjennom mekling hos fylkesmannen. Hvis heller ikke dette løser saken, og det fortsatt er manglende enighet avgjøres den av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (frem til 31. desember 2013 av Miljøvern­departementet).

Kommunen kan vedta planen med uløst innsigelse, men planen kan i så fall endres med et vedtak i departementet som støtter innsigelsen, jf pbl. § 5-6. Dersom innsigelsen knytter seg til klart avgrensede deler av planen, kan kommunestyret likevel vedta at de øvrige delene av planen skal ha retts­virkning, jf pbl. § 11-16 første ledd og § 12-13 første ledd. Figur 2 beskriver planprosessen (øverste linje) og hvordan loven sier at det skal arbeides med spørsmålet om innsigelse (nederste linje) i relasjon til planprosessen.

 
Figur 2: Planprosessen med åpning for innsigelse. Kilde: Lund-Iversen m fl 2013.

Figur 2: Planprosessen med åpning for innsigelse. Kilde: Lund-Iversen m fl 2013.

Temaer som gir grunnlag for å fremme innsigelser

En innsigelse er en markering av en konflikt mellom kommunen og en annen myndighet som må løses før planen kan godkjennes. Hva slags konflikter kan være grunnlag – og er det bare konflikter? Hvilke rolle spiller lovens kriterium for hva det kan rettes innsigelse mot? Rundskriv H-2/14 lister en rekke «temaer for innsigelse» i Vedlegget, samtidig som det påpekes at denne ikke er uttømmende.

Av temaer som er særlig relevante for samferdselssektoren er (tildelt myndighet angitt i parentes):

  • Forurensning herunder støy, lokalluft og klima, vannmiljøkvalitet, naturmangfold, landskap, friluftsliv, strandsone, samordnet areal- og transportplanlegging, kjøpesenter, tilstrekkelig boligbygging (fylkesmannen)
  • Kulturminne-, kulturmiljø- og landskapshensyn, friluftsliv, samordnet areal- og transportplanlegging, kjøpesenter, regional plan eller planstrategi (fylkeskommunen)
  • Transport av farlig gods, brannsikkerhet, herunder tuneller og underjordiske anlegg (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap)
  • Jernbaner, jernbanetransport (Jernbaneverket)
  • Riksveger, vegtransport (Statens Vegvesen)

Utover disse angivelsene i rundskrivet legger Statens vegvesen til grunn at også de kan fremme innsigelse med grunnlag i de hensyn de statlige føringer om samordnet areal- og transportplanlegging (SATP) medfører. Eksempler er kjøpe­senter, støy og lokal luftforurensing.

Fokus på kommuneplanen

Studier ved NIBR viser at kommuneplanen er blitt den viktigste arenaen for innsigelser (Lund-Iversen m fl 2013). Dette er en ønsket utvikling og vil bety at senere planbehandling gjennom reguleringsplaner vil bli mer effektiv, og at kommunene ikke i samme grad vil oppleve at de blir detaljstyrt.

De vesentlige innskrenkninger i adgangen til å fremme innsigelser som har funnet sted på 2000-tallet, kan ha bidratt til økt fokus på den overordnete planleggingen. I 2004 ble det innført begrensninger til å fremme innsigelse mot;

  • Forhold som har vært innsigelsesbehandlet tidligere
  • Planer i samsvar med annen godkjent plan de siste 10 år som det kunne vært fremmet innsigelse mot.

I 2009 fikk vi ytterligere en endring, i lovens § 5-5 tredje ledd. Denne endringen innebærer at retten til å fremme innsigelse bortfaller dersom man ikke har deltatt i planprosessen.

I 2014 kom det nye bestemmelser om frister for oversendelse av innsigelsessaker, § 5-6 nytt andre ledd (KMD Rundskriv H-2/14, Innst. S 47L (2014-2015). For saker der det foreligger innsigelse skal saken sendes fylkesmannen seinest to uker etter kommunens planvedtak. Fylkesmannen har så en frist på fire uker å sende saken videre til KMD.

Fylkesmannen er meklingsinstans

Det er fylkesmannen som er meklingsinstans mellom kommunen og innsigelses­instansen, når disse ikke kommer til enighet uten hjelp. Dette reiser en del prinsipielle problemstillinger, som at fylkesmannen svært ofte er både part og mekler i samme sak. Dette ser allikevel ikke ut til å reise så vesentlig kritikk at ordningen står under press.

3. Supplerende tiltak

Gode planprosesser

Innsigelser er knyttet til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Dermed vil mye kunne skje i planprosessene for å forbedre innsigelsespraksis. Det er også grunn til å tro at innsigelsesinstituttet har betydelig innflytelse på planpraksis, fordi kommunale planmyndigheter vet at de kan få vesentlig motstand i konflikter. Varsel om innsigelse brukes også, og fungerer som et tidlig signal om at en tilpasning til gitte hensyn forventes. Det er også et betydelig omfang av slike tilpasninger (Asplan Viak 2012).

Gjennomføring av gode planprosesser, dvs. planprosesser som løser konflikter tidlig, vil redusere behovet for innsigelser. Det samme vil tydelige retningslinjer på vegne av de temaene som utløser innsigelse, slik at kommunene i større utstrekning kan forutse at innsigelse vil bli gitt og dermed utforme planer slik at de unngår konflikten.

«Innvendinger» mot regionale planer

Regional planlegging er ikke omfattet av innsigelsesordningen. Den «parallelle» regelen finnes pbl. § 8-4 andre ledd, og omtales som «innvendinger».

4 Bruken av innsigelser

Det eksisterer en omfattende innsigelsespraksis, og i 2013 ble Kostra-tallene for dette analysert av NIBR (Lund-Iversen m fl 2013). Tallene viser at 50 % av alle kommune(del)planer ble møtt med innsigelse i perioden fra 2004 til 2011. Det var også en trend til økning i perioden. Denne trenden synes å ha tiltatt kraftig, idet KMD rapporterer at andelen i 2014 er oppe i 67 % (Prop. 1 S (2015-2016)).

Det er langt flere kommuneplaner enn reguleringsplaner som blir møtt med innsigelse, og reguleringsplanene er nå nede i 20 % etter å ha ligget høyere tidligere (ibid). Dette sier trolig noe om virkemåten til plansystemet, på den måten at arealkonflikter i større utstrekning blir håndtert på det overordnede nivået.

I følge tallene til Lund-Iversen m fl (2013) er det fylkesmannen og fylkeskommunen som har de høyeste innsigelsesandelene, med henholdsvis 42 % og 21 %, mens Statens Vegvesen følger på 3 plass med innsigelse til 13 % av alle kommuneplaner. Spesielt de to første har omfattende arbeidsområder og overlapper også mye i sin involvering i planleggingen.

For reguleringsplan er innsigelsesandelene 14 % for fylkesmannen og 6 % for fylkeskommunene, samt 5 % for Vegvesenet (ibid).

Regionale forskjeller

Det var en betydelig variasjon mellom fylkesmennene i innsigelsesandel i perioden 2004-2011, se Figur 3. I Rogaland var den på 94 % mens Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal var den på 13 % for kommune(del)planer. Dette kan skyldes ulike planforhold i fylkene, og i den forstand være helt «saklig», men det blir også en hypotese at forskjellen kan skyldes kultur­forskjeller mellom fylkesmennene.

 

Figur 3: Gjennomsnittlig andel kommune(del)planer sendt på høring som er møtt med innsigelse, fordelt på fylke. Kilde: Lun

Figur 3: Gjennomsnittlig andel kommune(del)planer sendt på høring som er møtt med innsigelse, fordelt på fylke. Kilde: Lund-Iversen m. fl. 2013.

Begrunnelser for innsigelser

De begrunnelsene som brukes ved innsigelser er standardisert i 16 kategorier i Kostra. I NIBRs analyse av innsigelser er de prosentuert med den totale mengden begrunnelser som basis. Miljø- og klimarelaterte konflikter kan inngå i flere av kategoriene.

Kategorien ‘strand­sone’ var i 2004-2011 hyppigst for reguleringsplaner (14 %), tett fulgt av ‘naturvern/ friluftsliv’ (13 %) og ‘kulturminner’ (13 %), men mange av de andre kategoriene blir også brukt relativt ofte. For kommune(del)planer er ‘jord/skog’ hyppigst (15 %), tett fulgt av ‘utbyggingsmønster’ (14 %) og ‘naturvern/friluftsliv’ (13 %). ‘Strandsone’ har her falt ned på 4 plass (11 %). Figur 4 viser fordelingen for innsigelser til kommune(del)planer.

 

Figur 4: Fordelingen av begrunnelser for innsigelser til kommune(del)planer. Kilde: Lund-Iversen m. fl. 2013.

Figur 4: Fordelingen av begrunnelser for innsigelser til kommune(del)planer. Kilde: Lund-Iversen m. fl. 2013.

Misbruk av innsigelser?

Bruken av innsigelser til kommune(del)planer økte i 2004-2011, se figur 5. Det største problemet undersøkelsen til NIBR avdekker er at det i mange saker fremmes innsigelse uten at det foreligger konflikt, men for å komme i dialog om sider ved planutformingen eller kunnskapsgrunnlaget (Lund-Iversen m. fl. 2013). Å sørge for økt fokus på tidlig samarbeid mellom kommuner og innsigelses­myndigheter fremstår som det største forbedringspunktet i praksis. I tillegg er det en hovedutfordring at selv reelle arealkonflikter kan være svakt begrunnet i nasjonale eller vesentlige regionale interesser (Asplan Viak 2012).

Mens NIBRs bruk av Kostra-tall viser hvem som fremmer innsigelse til hvilke planer og med hvilke begrunnelser, har Asplan Viak gjennomført en undersøkelse til kommunene om hvilken betydning varsel om innsigelse spiller i plan­prosessene. Tallene her viser at det ble varslet eller fremmet innsigelse i «nær alle kommuneplanprosessene for 2007-2011» (Asplan Viak 2012).

 

Figur 5: Andel kommune(del)planer møtt med innsigelse i perioden 2004 - 2011 fordelt på noen myndigheter. Kilde: Lund-Iverse

 

Figur 5: Andel kommune(del)planer møtt med innsigelse i perioden 2004 – 2011 fordelt på noen myndigheter. Kilde: Lund-Iversen m. fl. 2013.

Undersøkelser av case gir flere innspill til forbedringer av innsigelsesinstituttet, for å redusere antallet og sørge for å løse dem raskere. Økt koordinering mellom regionale myndigheter vil både opplyse saken bedre, noe som i seg selv fjerner mange innsigelser. Dernest bidrar det til at løsninger finnes på tvers av myndig­heter, enten dette handler om at man unngår å fremme innsigelser som motsier hverandre, eller det handler om å bidra til gode planløsninger.

Kommunal koordinering vil ha mange av de samme gevinstene, fordi kommunene har mange sektorer som berører planleggingen (Lund-Iversen m. fl. 2013).  

Utvidet saksbehandlingskapasitet på regional nivå vil bedre muligheten til å være involvert i plansakene tidligere, og en konkretisering fra KMD om dette kravet i loven vil kunne føre til at det skjer oftere. Dette vil kunne redusere antallet innsigelser dramatisk (ibid:7).

I tillegg er det mulig å knytte forventinger både til understrekingene i rundskriv H 2/14 om at innsigelser ikke skal brukes for å komme i dialog, men skal behandles tidlig i planprosessen, og til forsøksordningen i 6 fylker om at fylkes­mannen skal samordne statlige innsigelser, for å få ned antallet. Denne ordningen ble innført høsten 2013, og regjeringen foreslår å videreføre den i 2016 (Prop. 1 S (2015-2016)).

Departementet har også tatt grep, siden regjeringsskiftet i 2013, for å få ned antall innsigelsessaker som behandles i KMD. Det har også vært et sterkt fall i antall saker der innsigelsen er tatt til følge, siden regjeringsskiftet. I 2014 var det bare 1 sak der innsigelsen ble tatt helt til følge mot 14 i 2013. Strands (2015) behandler hvordan dette går utover miljøhensyn.

 

5 Miljø- og klimavirkninger

Innsigelser er tiltenkt rollen som et virkemiddel for å fremme miljøhensyn i bred forstand når ny arealbruk foreslås. Man kan, slik som for de fleste overordnede virkemidler, ikke måle deres direkte effekt på ulike miljøproblemer. Hvis systemet fungerer som det skal, kan man kanskje anta at det har disse effektene.

Vi vet at en «stor andel» av sakene ikke bygger på konflikter, slik de skal, og dermed løses ved nye gjennomganger og forbedringer av saksgrunnlaget. Det vi har lite forskningsbasert kunnskap om er hvordan reelle konflikter i innsigelsessaker blir løst og hvordan mekling hos fylkesmannen ender opp.

Oversikt over innsigelsespraksis er godt tilgjengelig gjennom nettsidene til Miljøverndepartementet, og ligger der kronologisk. Saksfremstillingene inneholder en presentasjon av det overordnede grunnlaget for vurderingen av innsigelsen. Departementet spiller på en måte rollen som domstol i denne sammenhengen, og det er derfor nærliggende å forstå begrunnelsen slik at den har relevans for fremtidige saker – en form for presedens.

Vi kjenner til to forskningsbidrag som spesifikt har analysert hvordan innsigelser fungerer for å fremme miljø- og klimahensyn. NIBR har gjennomført en systematisk gjennomgang av sakene i Miljøverndepartementets database. De fant at «bærekraftig» nevnes 27 ganger og «økonomisk» 72 ganger til sammen i saksfremstillingen til alle de 146 innsigelsesavgjørelsene som ble fattet i perioden 2000-2004. Selv om tallene er 10 år gamle og dette ikke sier noe om hvordan sakene ble avgjort, kan det likevel: «være en indikasjon på at det i diskursen rundt innsigelsessakene legges vekt på å få fram andre typer argumenter» enn bare miljø (Harvold m. fl. 2004). Strand (2015) har funnet at, i overenstemmelse med regjeringens (innsatt i 2013) erklæringer om å legge sterkere vekt på lokalt selvstyre, blir miljøinteressene skadelidende.

Det er åpenbart behov for undersøkelser som kan gi en nyere og systematisk oversikt over hvilke hensyn som vinner frem i avgjørelsene i ulike typer innsigelsessaker.

6 Andre virkninger

Innsigelser er et redskap i arealpolitikken og som sådan strekker virkningene seg langt utover miljø og klima. Innsigelser kan rettes mot en rekke typer forhold, og en titt på listen over innsigelsesmyndigheter og -tema i Rundskriv H-2/14 gir et slikt inntrykk. Mange sentrale samfunnsinteresser er representert.  

7 Kostnader

Kostnader er ikke beregnet, men det er på det rene at innsigelsesbehandling opptar en vesentlig del av arealforvaltningen.

8 Formelt ansvar

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er den øverste forvalteren av reglene og avgjør innsigelses­saker som ikke blir løst mellom partene. Det er en rekke myndigheter som kan fremme innsigelse, se rundskriv H-2/14 Vedlegg. Det er en gjensidig opplysningsplikt mellom innsigelsesmyndighetene og kommunen.

En rekke myndigheter har adgang til å fremme innsigelse. En liste over slike fremgår av KMDs rundskriv H-2/14. Listen er ikke uttømmende, fordi det å spørre departementene om hvilke myndigheter de har gitt kompetansen (som Miljøverndepartementet har gjort) ikke er en fullgod metode for å kartlegge dette. Med andre ord kan det (i teorien) finnes myndigheter med denne adgangen som ikke er allment kjent.

9 Utfordringer og muligheter

Det er ingen uenighet om at innsigelsesregler trengs, og dermed er det slik at konflikt og problemer knytter seg til praktiseringen av reglene.

En opplevelse av at systemet akutt trengte forbedring toppet seg i 2012 og 2013, også hjulpet av studiene fra Asplan Viak (2012) og NIBR (Lund-Iversen m fl 2013). Media har bidratt med kritiske spørsmål om uensartet praksis på tvers av fylkene og om det lokale selvstyre overkjøres (se for eksempel Aften­posten 7., 8. og 9. juli 2013), og disse spørsmålene har også vært oppe i Stortinget (se spesielt debatten 18. desember 2012).

Innsigelser utgjør kanskje den mest konfliktfylte delen av statens inngripen i det kommunale selvstyret, og det reises ofte spørsmål ved om praksisen bygger entydig på statlig politikk eller om skjønnsbruken hos innsigelses­organene får lov til å spille en rolle som kanskje ikke en gang er i overens­stemmelse med ønskene til den sentrale staten (jf hypotesen om at fylkes­mannen kan ha «egne» føringer). «Nesten 80 % av de folkevalgte i kommunene er helt (41 %) eller delvis (38 %) enig i at slik ordningen praktiseres i dag har den for stor begrensning på det lokale selvstyret og bør endres» (Asplan Viak 2012). Regjeringen innsatt i 2013 har også tydelig gitt utrykk for liknende synspunkter, og har lagt om praksis (som vist over).

En annen utfordring med praksis er at mange av innsigelsene er basert på et ønske om å komme i dialog om kvaliteter ved planene (inkludert utrednings­grunnlaget) eller spørsmål som lett kan løses. Denne typen praksis er åpenbart i strid med lovens bokstav og intensjon og man bør få til å avvikle den. KRD har adressert dette i rundskrivet om innsigelser der det står at kommunen skal være gjort kjent med interesser som kan gi grunnlag for innsigelse «før planen er klar til offentlig ettersyn» (H-2/14: 2.1.4, andre avsnitt). En slik innretning av praksis vil være en stor forbedring i forhold til det å luke ut en mengde innsigelsene som leveres fordi den aktuelle aktør trenger tid til å behandle problem­stillinger etter høringsfristen for offentlig ettersyn.

Innsigelsesorganets samarbeidsvilje og begrunnelsesiver er et annet interessant tema. Organet har en plikt til å begrunne innsigelsen og å vurdere de hensyn som den står opp mot. Det kan også oppfattes som en plikt å foreslå avbøtende tiltak (Pedersen m.fl. 2010).  Det er imidlertid en erfaring at innsigelses­organet ofte lar være å vise frem en avveining mellom hensynet bak innsigelsen og planens formål (enkeltsamtaler, udokumentert).

Gjennom de pågående forsøkene med samordning på regionalt nivå vil man både kunne samarbeide om å forstå sakene på tvers av regionale organer og samle seg om innsigelser. Det siste kan ha den ulempen at kommunene blir stående mot et unisont regionalt nivå i enkeltkonflikter og vil ha dårligere muligheter til å vinne frem i forhandlinger og ved mekling. Fylkesmannens dobbeltrolle som part og mekler vil da kunne komme mer under press.

10 Referanser

Asplan Viak 2012
Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre. 1/ 2012-06-20

Harvold, K., Hanssen, M. A. og Strand, A. 2004
Rikspolitiske retningslinjer for jordvern? NIBR-rapport 2004:24

Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014
Rundskriv H-2/14, Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven
https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/retningslinjer-for-innsigelse-i-plansaker-etter-plan–og-bygningsloven/id751295/

Lund-Iversen, M., Hofstad, H. og Winsvold, M. 2013
Innsigelser etter plan- og bygningsloven. NIBR-rapport 2013:10

Pedersen, O. J., Sandvik, P., Skaaraas, Ness, S. og Os, A. 2010
Plan- og bygningsrett. Del 1 Planlegging og ekspropriasjon. Universitetsforlaget.

Regjeringen 2015
Prop. 1 S (2015-2016) Statsbudsjettet 2016

Stortinget 2012
Diskusjonen i Stortinget om innsigelser 18. desember 2012:
http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Referater/Stortinget/2012-2013/121218/4/

Stortinget 2014
Proposisjon 121 (2013-2014) Endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger mv. i plandelen)
Innst. 47L (2014-2015) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger mv. i plandelen)

Strand, A. 2015
Miljøinteressene taper. https://samferdsel.toi.no/hjem/miljointeressene-taper-article33156-98.html