Innholdx
heading-frise

Innsigelser etter plan- og bygningsloven

Innsigelse er en av plan- og bygningslovens medvirknings-bestemmelser. De er et verktøy for å hindre at en kommunal plan blir endelig vedtatt før konflikt med hensyn av nasjonal eller vesentlig regional betydning er løst. Inn­sigelser er den mest effektive måten for mange berørte myndigheter å gripe inn overfor kommunenes planlegging, siden loven krever enighet for at kommunen skal kunne fatte plan-vedtak med rettsvirkning. Mange innsigelser løses gjennom dialog mellom kommune og innsigelses­myndighet, og kommer ikke til mekling hos fylkesmannen.

Kommunal- og moderniserings­departe­mentet (KMD) har det siste ordet om enighet ikke oppnås. Siden 2004 har det vært en rekke innskjerpinger i loven for å begrense innsigelsespraksisen. Senest i 2017 vedtok Stortinget strengere regler om begrunnelse, samt en adgang for kommunene til å utfordre innsigelser med søksmål til domstolene. Andelen innsigelser har gått ned de siste fire årene (2013-2016), etter å ha hatt en økende trend før det.

1. Problem og formål

En planleggingsprosess rommer muligheter for en rekke ulike typer konflikter. Muligheten for å komme med innsigelser er en måte å håndtere konflikter på. Innsigelser er en del av den sektorovergripende strukturen i plan- og bygnings­loven. Det innebærer at de kan brukes;

  • for konflikter vedrørende alle de typer temaer som det er åpnet for i retningslinjene (se rundskrivene H-2/14 og T-2/16)
  • av alle myndigheter som er gitt adgang til å levere innsigelser (se Vedlegg i H-2/14, ikke uttømmende)

Innsigelser er en viktig konfliktløsningsmekanisme i plan- og bygningsloven (pbl), og vil tjene miljø- og klimahensyn i den utstrekning det blir bestemt at de skal ivaretas i den aktuelle plansaken.

2. Beskrivelse av tiltaket

Innsigelsesinstituttet i plan- og bygningsloven (pbl)er et av de viktigste styringsvirkemidlene staten og fylkeskommunene har over kommunenes planlegging. En innsigelsesmyndighet kan forhindre at planen blir gyldig vedtatt med et innhold som er i strid med det hensynet denne myndigheten forvalter. Kommunen er med andre ord avhengig av å bli enig med denne myndigheten, eller få saken avgjort i Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD).

Bruken av innsigelser, og ikke minst omfanget av slike, har blitt møtt med innvendinger. Argumentene mot har både dreiet seg om at innsigelsene begrenser kommunalt selvstyre (ganske prinsipielt), men også om den forsinkelsen innsigelser kan gi.

Innsigelse kommer til bruk når det foreligger konflikt om planenes innhold, det vil si arealformål eller bestemmelser (spesifisert i pbl. § 5-4) som kan avdekkes tidlig i prosessen. Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen fristen for høringen av planforslaget, jf. pbl. § 5-4. Hvis kommunen og innsigelsesinstansen ikke klarer å bli enige seg imellom, behandles saken gjennom mekling hos fylkesmannen. Hvis heller ikke dette løser saken, og det fortsatt er manglende enighet avgjøres den av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (frem til 31. desember 2013 av Miljøvern­departementet).

Kommunen kan vedta planen med uløst innsigelse, men planen kan i så fall endres med et vedtak i departementet som støtter innsigelsen, jf pbl. § 5-6. Dersom innsigelsen knytter seg til klart avgrensede deler av planen, kan kommunestyret likevel vedta at de øvrige delene av planen skal ha retts­virkning, jf pbl. § 11-16 første ledd og § 12-13 første ledd. Figur 1 beskriver planprosessen (øverste felt med bokser) og hvordan loven sier at det skal arbeides med spørsmålet om innsigelse (nederste felt med bokser) i relasjon til planprosessen.

Figur 1: Planprosessen (øverste felt med bokser) med åpning for innsigelse (nederste felt med bokser)

Temaer som gir grunnlag for å fremme innsigelser

En innsigelse er en markering av en konflikt mellom kommunen og en annen myndighet som må løses før planen kan vedtas. Innsigelser utgjør kanskje den mest konfliktfylte delen av statens inngripen i det kommunale selvstyret, og det reises ofte spørsmål ved om praksisen bygger entydig på statlig politikk eller om skjønnsbruken hos innsigelsesorganene får lov til å spille en rolle som kanskje ikke en gang er i overens­stemmelse med ønskene til den sentrale staten (jf hypotesen om at fylkes­mannen kan ha «egne» føringer). I 2017 kom et rundskriv fra Klima- og miljødepartementet som vil kunne bidra til å rette på dette, siden det angir mer presise grenser for å fremme innsigelse på en rekke miljøområder (Rundskriv T-2/16).

Av temaer som er særlig relevante for samferdselssektoren er (tildelt myndighet angitt i parentes):

  • Forurensning herunder støy, lokalluft og klima, vannmiljøkvalitet, naturmangfold, landskap, friluftsliv, strandsone, samordnet areal- og transportplanlegging, kjøpesenter, tilstrekkelig boligbygging (fylkesmannen)
  • Kulturminne-, kulturmiljø- og landskapshensyn, friluftsliv, samordnet areal- og transportplanlegging, kjøpesenter, regional plan eller planstrategi (fylkeskommunen)
  • Transport av farlig gods, brannsikkerhet, herunder tuneller og underjordiske anlegg (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap)
  • Jernbaner, jernbanetransport (Jernbanedirektoratet, Bane NOR)
  • Riksveger, vegtransport (Statens Vegvesen).

Utover disse angivelsene i rundskrivet legger Statens vegvesen til grunn at også de kan fremme innsigelse med grunnlag i de hensyn de statlige føringer om samordnet areal- og transportplanlegging (SATP) medfører. Eksempler er kjøpe­senter, støy og lokal luftforurensing.

Stadige innskrenkninger

Omfanget av innsigelser har i mange år hatt et sterkt kritisk fokus, og mange tiltak er gjennomført for å redusere både antallet, måten de brukes på, ikke minst for å fremme det kommunale selvstyret. Dette har gitt seg utslag i en rekke lovendringer.

I 2004 ble det innført begrensninger som har fokus på betydningen av tidligere innsigelsesbehandling, eller muligheten for det. Særlig berører dette den overordnede målsetningen i planhierarkiet til pbl; at konflikter skal løses på overordnet plannivå så langt det lar seg gjøre. Det begrunner hvorfor man ikke kan fremme innsigelse mot:

  • Forhold som har vært innsigelsesbehandlet tidligere
  • Planer i samsvar med annen godkjent plan de siste 10 år som det kunne vært fremmet innsigelse mot.

I 2009 fikk vi ytterligere en endring, i lovens § 5-5 tredje ledd. Denne endringen innebærer at retten til å fremme innsigelse bortfaller dersom man ikke har deltatt i planprosessen. Man skal altså ha forsøkt å få til endring av det aktuelle forholdet uten å lykkes med det, før det er adgang til å bruke innsigelse som virkemiddel. Regionalt planforum er en særlig relevant arena for deltakelse.

I 2014 kom det nye bestemmelser om frister for oversendelse av innsigelsessaker, § 5-6 nytt andre ledd. For saker der det foreligger innsigelse skal saken sendes fylkesmannen senest to uker etter kommunens planvedtak. Fylkesmannen har så en frist på fire uker å sende saken videre til KMD.

I 2017 fikk vi en lovendring som presiserer et krav om at «Innsigelse fra statlig og regionalt organ skal være begrunnet i vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer» (§5-4 femte ledd). I tillegg fikk kommunene adgang til å rette søksmål for domstolen om gyldigheten av en innsigelse (§ 5-7).

Fylkesmannen er meklingsinstans

Det er fylkesmannen som er meklingsinstans mellom kommunen og innsigelses­organet, når disse ikke kommer til enighet uten hjelp. Dette reiser en del prinsipielle problemstillinger, som at fylkesmannen svært ofte er både part og mekler i samme sak. Dette ser allikevel ikke ut til å reise så vesentlig kritikk at ordningen står under press.

3. Supplerende tiltak

Gode planprosesser

Innsigelser er knyttet til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Dermed vil mye kunne skje i planprosessene for å forbedre innsigelsespraksis. Det er også grunn til å tro at innsigelsesinstituttet har betydelig innflytelse på planpraksis, fordi kommunale planmyndigheter vet at de kan få vesentlig motstand i konflikter. Varsel om innsigelse brukes også, og fungerer som et tidlig signal om at en tilpasning til gitte hensyn forventes. Det er også et betydelig omfang av slike tilpasninger (Asplan Viak 2012:6).

Gjennomføring av gode planprosesser, dvs. planprosesser som løser konflikter tidlig, vil redusere behovet for innsigelser. Det samme vil tydelige retningslinjer på vegne av de temaene som utløser innsigelse, slik at kommunene i større utstrekning kan forutse at innsigelse vil bli gitt og dermed utforme planer slik at de unngår konflikten. I 2017 kom et utvalg av slike retningslinjer for en del miljøtema fra Klima- og miljødeparte-mentet (Rundskriv T-2/16).

«Innvendinger» kan brukes mot regionale planer

Regional planlegging er ikke omfattet av innsigelsesordningen. Den «parallelle» regelen finnes i pbl. § 8-4 andre ledd, og omtales som «innvendinger».

4 Bruken av innsigelser

Det eksisterer en omfattende innsigelsespraksis, og tallene fra de siste fire årene frem til 2017 viser for det første at det er flere på kommuneplanen (med delplaner) enn på reguleringsplannivå, og at det er blitt en lavere innsigelsesandel på begge plantypene fra 2013 til 2016, se Figur 2 og 3.  

Figur 2: Andelen kommune(del)planer møtt med innsigelse i 2013-2016. Kilde: Statistikkbanken, Tabell 10841.

Figur 3: Andel reguleringsplaner møtt med innsigelse, 2013-2016. Kilde: Statistikkbanken, Tabell 10841.

Det at det er flere kommuneplaner enn reguleringsplaner som blir møtt med innsigelse, sier trolig noe om virkemåten til plansystemet, på den måten at arealkonflikter i større utstrekning blir håndtert på det overordnede nivået.

Det er fylkesmannen og fylkeskommunen som har de høyeste innsigelsesandelene, med henholdsvis 60 % og 22 % i 2016, mens Statens Vegvesen følger på 3 plass med innsigelse til 6 % av alle kommune(del)planer (SSB, Statistikkbanken, Tabell 10505). Spesielt de to første har omfattende arbeidsområder og overlapper også mye i sin involvering i planleggingen.

Begrunnelser for innsigelser

Figur 4 gir en oversikt over hvilke begrunnelser som brukes i innsigelser, fordelt på tema, for kommune(del)planer i 2016. I den store gruppen krav til innhold i planene (30%) finner vi hensynet til Statlige planretningslinjer for samordnet bolig, areal og transportplanlegging med 12 % av alle innsigelser, og hensynet til transport med 5 % av alle innsigelser. Blant miljøhensynene dominerer Naturmangfold, friluftsliv, landskap, grønnstruktur med 14 %, Kulturminner, kulturmiljø, kulturlandskap med 11 % og Strandsone med 10 % av det totale antallet innsigelser.

 

Figur 4: Fordelingen av begrunnelser for innsigelser til kommune(del)planer i 2016. Kilde: SSB, Statistikkbanken, Tabell 10505.

Unødvendige innsigelser?

Bruken av innsigelser til kommune(del)planer økte i 2004-2011 (Lund-Iversen 2013). Det største problemet undersøkelsen til NIBR avdekker er at det i mange saker fremmes innsigelse uten at det foreligger konflikt, men for å komme i dialog om sider ved planutformingen eller kunnskapsgrunnlaget (Lund-Iversen m fl 2013:48). Å sørge for økt fokus på tidlig samarbeid mellom kommuner og innsigelses­myndigheter fremstår som det største forbedringspunktet i praksis. Begrunnelse i nasjonale og vesentlige regionale interesser kan også være svak (Asplan Viak 2012:8).

Siden 2013 har vi, derimot, sett et fall i andelen innsigelser frem til 2017, se Figur 2 for kommune(del)planer og Figur 3 for reguleringsplaner. I den samme perioden har vi hatt et prøveprosjekt i flere fylker med regional samordning av statlige innsigelser i regi av fylkesmannen, for å redusere antallet og sørge for å løse dem raskere. Det bidrar til at det finnes løsninger på tvers av myndig­heter, enten dette handler om at man unngår å fremme innsigelser som motsier hverandre, eller det handler om å bidra til gode planløsninger og opplyse saken bedre. Denne ordningen gjelder for alle fylker fra 2019, etter at man har erfart at den er god (Kommunal- og moderniserings-departementet 2017). Nyseth og Buanes (2017) drøfter hvor mye av nedgangen i innsigelser i perioden som 2013-2016 som skyldes denne ordningen, og hvor mye som skyldes kombinasjonen av innstramminger i styringen av innsigelser i lovverket (se over) og de sterke politiske signalene om færre innsigelser som Solberg-regjeringen innførte fra starten av. De kommer til at det ikke er mulig å skille effektene av disse fra hverandre.

Kommunal koordinering vil ha mange av de samme gevinstene, fordi kommunene har mange sektorer som berører planleggingen (Lund-Iversen 2013:7).  

Utvidet saksbehandlingskapasitet på regionalt nivå vil bedre muligheten til å være involvert i plansakene tidligere, og en konkretisering fra KMD om dette kravet i loven vil kunne føre til at det skjer oftere. Dette vil kunne redusere antallet innsigelser dramatisk (ibid:7).

5 Miljø- og klimavirkninger

Innsigelser er tiltenkt rollen som et virkemiddel for å fremme miljøhensyn i bred forstand når ny arealbruk foreslås. Man kan, slik som for de fleste overordnede virkemidler, ikke måle deres direkte effekt på ulike miljøproblemer. Hvis systemet fungerer som det skal, kan man kanskje anta at det har disse effektene.

Vi har ikke forskningsbasert kunnskap om er hvordan reelle konflikter i innsigelsessaker blir løst og hvordan mekling hos fylkesmannen ender opp.

Oversikt over innsigelsespraksis er godt tilgjengelig gjennom nettsidene til Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og ligger der kronologisk. Saksfremstillingene inneholder en presentasjon av det overordnede grunnlaget for vurderingen av innsigelsen. Departementet spiller på en måte rollen som domstol i denne sammenhengen, og det er derfor nærliggende å forstå begrunnelsen slik at den har relevans for fremtidige saker – en form for presedens.

Vi har to forskningsbidrag som spesifikt har analysert hvordan innsigelser fungerer for å fremme miljø- og klimahensyn. NIBR har gjennomført en systematisk gjennomgang av sakene i Miljøverndepartementets database. De fant at «bærekraftig» nevnes 27 ganger og «økonomisk» 72 ganger til sammen i saksfremstillingen til alle de 146 innsigelsesavgjørelsene som ble fattet i perioden 2000-2004. Selv om tallene er gamle og dette ikke sier noe om hvordan sakene ble avgjort, kan det likevel «være en indikasjon på at det i diskursen rundt innsigelsessakene legges vekt på å få fram andre typer argumenter» enn bare miljø (Harvold 2004:49). Strand (2015) har funnet at, i overenstemmelse med Solberg-regjeringens erklæringer om å legge sterkere vekt på lokalt selvstyre, blir miljøinteressene skadelidende.

Det er åpenbart behov for undersøkelser som kan gi en nyere og systematisk oversikt over hvilke hensyn som vinner frem i avgjørelsene i ulike typer innsigelsessaker.

6 Andre virkninger

Innsigelser er et redskap i arealpolitikken og som sådan strekker virkningene seg langt utover miljø og klima. Innsigelser kan rettes mot en rekke typer forhold, og en titt på listen over innsigelsesmyndigheter og -tema i Rundskriv H-2/14 gir et slikt inntrykk. Mange sentrale samfunnsinteresser er representert.  

7 Kostnader

Kostnader er ikke beregnet, men det er på det rene at innsigelsesbehandling opptar en vesentlig del av arealforvaltningen.

8 Formelt ansvar

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er den øverste forvalteren av reglene og avgjør innsigelses­saker som ikke blir løst mellom partene. Det er en rekke myndigheter som kan fremme innsigelse, se rundskriv H-2/14 Vedlegg. Det er en gjensidig opplysningsplikt mellom innsigelsesmyndighetene og kommunen.

En rekke myndigheter har adgang til å fremme innsigelse. En liste over slike fremgår av KMDs rundskriv H-2/14. Listen er ikke uttømmende, fordi det å spørre departementene om hvilke myndigheter de har gitt kompetansen (som Miljøverndepartementet har gjort) ikke er en fullgod metode for å kartlegge dette. Med andre ord kan det (i teorien) finnes myndigheter med denne adgangen som ikke står på listen, slik at den ikke uten videre kan brukes til å utelukke de det kan være tvil om.

9 Utfordringer og muligheter

Det er ingen uenighet om at innsigelsesregler trengs, og dermed er det slik at konflikt og problemer knytter seg til praktiseringen av reglene.

En opplevelse av at systemet akutt trengte forbedring toppet seg i 2012 og 2013, også hjulpet av studiene fra Asplan Viak (2012) og NIBR (Lund-Iversen m fl 2013). Media har bidratt med kritiske spørsmål om uensartet praksis på tvers av fylkene og om det lokale selvstyre overkjøres (se for eksempel Aften­posten 7., 8. og 9. juli 2013), og disse spørsmålene har også vært oppe i Stortinget (se spesielt debatten 18. desember 2012).

«Nesten 80 % av de folkevalgte i kommunene er helt (41 %) eller delvis (38 %) enig i at slik ordningen praktiseres i dag, har den for stor begrensning på det lokale selvstyret og bør endres» (Asplan Viak 2012:8). Regjeringen innsatt i 2013 har også tydelig gitt utrykk for liknende synspunkter, og har gjort endringer (som vist over).

En annen utfordring med praksis er at mange av innsigelsene er basert på et ønske om å komme i dialog om kvaliteter ved planene (inkludert utrednings­grunnlaget) eller spørsmål som lett kan løses. Denne typen praksis er åpenbart i strid med lovens bokstav og intensjon og man bør få til å avvikle den.  Departementet har adressert dette i rundskrivet fra 2014 der det står at kommunen skal være gjort kjent med interesser som kan gi grunnlag for innsigelse «før planen er klar til offentlig ettersyn» (H-2/14: 2.1.4, andre avsnitt). En slik innretning av praksis vil være en stor forbedring for å luke ut en mengde innsigelsene som leveres fordi den aktuelle aktør trenger tid til å behandle problem­stillinger etter høringsfristen for offentlig ettersyn.

Innsigelsesorganets samarbeidsvilje og begrunnelsesiver er et annet interessant tema. Organet har en plikt til å begrunne innsigelsen (presisert og innstrammet fra 2018 i lovens §5-4) og å vurdere de hensyn som den står opp mot. Det kan også oppfattes som en plikt å foreslå avbøtende tiltak (Pedersen m.fl. 2010:208). Det er imidlertid en erfaring at innsigelses­organet ofte lar være å vise frem en avveining mellom hensynet bak innsigelsen og planens formål (enkeltsamtaler, udokumentert).

Gjennom samordning av statlige innsigelser på regionalt nivå samarbeider man om å forstå sakene på tvers av regionale organer og samler man seg om innsigelser. Det siste kan ha den ulempen at kommunene blir stående mot et unisont regionalt nivå i enkeltkonflikter og vil ha dårligere muligheter til å vinne frem i forhandlinger og ved mekling. Fylkesmannens dobbeltrolle som part og mekler vil da kunne komme mer under press.

10 Referanser

Asplan Viak 2012
Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre. 1/ 2012-06-20

Harvold, K., Hanssen, M. A. og Strand, A. 2004
Rikspolitiske retningslinjer for jordvern? NIBR-rapport 2004:24

Klima- og miljødepartementet 2017
Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis. Rundskriv T-2/16

Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014
Rundskriv H-2/14, Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven
https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/retningslinjer-for-innsigelse-i-plansaker-etter-plan–og-bygningsloven/id751295/

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) 2017
Videreføring av samordningsforsøket som permanent ordning – PLANs anbefalinger og forslag til prosess. Notat fra PLAN-avdelingen til statsråden av 4. oktober 2017

Lund-Iversen, M., Hofstad, H. og Winsvold, M. 2013
Innsigelser etter plan- og bygningsloven. NIBR-rapport 2013:10

Nyseth, T. og Buanes, A. 2017
Når staten skal samordne seg selv: samordning av statlige innsigelser til kommunale planer. Kart og plan, Vol 77, side 54-67.

Pedersen, O. J., Sandvik, P., Skaaraas, Ness, S. og Os, A. 2010
Plan- og bygningsrett. Del 1 Planlegging og ekspropriasjon. Universitetsforlaget.

Regjeringen 2015
Prop. 1 S (2015–2016) Statsbudsjettet 2016

Regjeringen 2014
Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Fastsatt ved kgl. res. av 26.09 2014.

Stortinget 2012
Diskusjonen i Stortinget om innsigelser 18. desember 2012:
http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Referater/Stortinget/2012-2013/121218/4/

Strand, A. 2015
Miljøinteressene taper. https://samferdsel.toi.no/hjem/miljointeressene-taper-article33156-98.html