Samordnet areal- og transportplanlegging – statlige føringer

Transport er en vesentlig bidragsyter til miljø- og klimaproblemer lokalt, nasjonalt og globalt. På tross av nasjonale og lokale mål for en bærekraftig utvikling økte transportrelaterte miljø- og klimaproblemer i perioden 1990 – 2020, men ble redusert fra 2019 – 2020 (SSB Statistikk 2021). Det er nødvendig å redusere transportomfanget og legge til rette for mer miljøvennlige transportmiddelvalg for å utvikle funksjonelle og miljøvennlige byområder og for å nå klimamålene.

Transport er en nøkkelaktivitet i et moderne samfunn og en rekke forhold påvirker både transport-omfanget og måten individer og gods transporteres. Det forventes en betydelig inntektsvekst i Norge i årene framover, noe som vil øke etterspørselen etter både person- og godstransport. En kraftig befolkningsvekst i byregionene i Norge medfører store utfordringer for en bærekraftig areal- og transportutvikling. Behovet for en bred og samordnet innsats for å nå målene framgår tydelig av siste Nasjonal transportplan (2022-2033) som på miljøfeltet bygger på Klimameldingen fra 2021 (Klima- og miljødepartementet 2021).

Et gjensidig samvirke mellom arealbruk og transportsystem påvirker transportomfang og transportmiddelfordeling. Hvordan arealbruksmønsteret utvikles påvirker transportomfanget og transportsystemets oppbygging og utvikling er avgjørende for hvor det er interessant å ta arealer i

bruk til forskjellige utbyggingsformål. Behovet for samordning av transportinfrastruktur og arealutvikling understrekes av at begge politikkområder har stor betydning for folks transportatferd. Samordnet areal- og transportplanlegging (SAT) har tre hovedmål;

• Begrense arealbruken,
• Redusere transportmengden og
• Endre transportmiddelfordelingen slik at den blir bedre for miljøet.

Samfunnets oppgaveløsning er i stor grad preget av arbeidsdeling, spesialisering og oppdeling i sekvenser. Sektoroppdelingen er godt egnet til å løse definerte problemer, men mindre egnet til å håndtere problemer på tvers av sektorer. Kompleksitet skaper behov for å samordne fordi virkningene av sektortiltak rammer utover sektoren. Samfunnet trenger bedre mekanismer til å ta seg av flerkategorisaker. Samordnet handling dreier seg om å forsøke å få på plass løsninger som bidrar til at flere mål kan nås. Et sitat fra Klimaforliket (2012) illustrerer at nasjonale myndigheter over lang tid har sett behovet for nye organisatoriske og økonomiske virkemidler som ramme for en areal- og transportplanlegging.

Klimaforliket innebærer at persontransportveksten i storbyene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. For å følge opp denne målsettingen innføres det en ny måte å organisere transportpolitikken i byområdene på. I dag er det mange aktører som bidrar i bypolitikken, og ansvaret for virkemidlene er spredt mellom forvaltningsnivåene. De nye bymiljøavtalene innebærer en større helhet i bypolitikken ved at staten, fylkeskommunene og kommunene går sammen i forhandlinger og forplikter seg til å følge opp felles mål som nedfelles i bymiljøavtalen. (side 19) (KLD Meld. St.26 (2012-2013)

De siste par tiårene har begrepet samordnet areal- og transportplanlegging (SAT) stått sentralt i så vel statlige som kommunale og fylkeskommunale dokumenter og ved drøfting av virkemidler som skal bidra til å nå samfunnets mål for en miljø- og klimarettet areal- og transportplanlegging. SAT-konseptet innebærer at planlegging av arealbruk og transport skal skje samordnet.

Tiltaket beskriver noen av de rammer staten har lagt til grunn for å få til en slik samordning, og eksempler på bruk av rammene for SAT. Å endre transportmiddelfordelingen krever at mange typer virkemidler og tiltak virker sammen. Det utvidede Nullvekstmålet i NTP (2022- 2033) er at:

«Klimagassutslipp, kø, luftforurensing og støy skal reduseres gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontransporten tas med kollektivtransport, sykling og gange.»

Tidligere rikspolitiske retningslinjer

SAT-konseptet ble hjemlet i Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR-SAT, Rundskriv T-5/93). Hensikten var å oppnå en bedre samordning av areal- og transportplanlegging i og på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer. Målet var:

Arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal legges til grunn et langsiktig, bærekraftig perspektiv i planleggingen. Det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene. (§2)

Fra 2009 brukes Nasjonale forventninger som lages hvert 4. år og Statlige planretningslinjer som har et lengre perspektiv og er et bakteppe for kommunenes politikk.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Plan- og bygningsloven (Pbl) fra 2009 slår fast at planleggingen skal foregå innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. Nasjonale forventninger til lokal planlegging gir nasjonale styringssignaler til ulike prosesser før de settes i gang (Miljøverndepartementet, MD, 2011a).

«For å fremme en bærekraftig utvikling skal Kongen hvert fjerde år utarbeide et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette skal følges opp i planleggingen etter denne lov og legges til grunn for statens deltaking». (Pbl § 6-1)

De første Nasjonale forventninger ble vedtatt ved kongelig resolusjon i juni 2011 og de nå gjeldende i mai 2019 (Kommunal- og moderniseringsdept (KMD) 2019). De bygger på at regjering og storting har bestemt at FNs 17 bærekraftsmål skal være det politiske hovedsporet for å håndtere vår tids utfordringer. Følgende fire utfordringer vektlegges:

• Å skape et bærekraftig velferdssamfunn
• Å skape et økologisk bærekraftig samfunn gjennom en offensiv klimapolitikk og en forsvarlig ressursforvaltning
• Å skape et sosialt bærekraftig samfunn
• Å skape et trygt samfunn for alle.

Regjeringen forventer blant annet at fylkeskommunene og kommunene legger til rette for:for

Regjeringen forventer at de nasjonale hensyn ivaretas, men siden utfordringer varierer må de forstås i sin lokale sammenheng. Innsigelser skal derfor bare fremmes når nasjonale og viktige regionale interesser gjør det nødvendig, og der tidlig dialog og interesseavveiing ikke har ført fram (KMD 2019). Dette signalet har medført at antall innsigelser er redusert, se tiltaket Innsigelser etter plan- og bygningsloven.

Statlige planretningslinjer

De første Statlige planretningslinjer for samordnet bolig- areal- og transportplanlegging ble fastsatt ved kgl. res. 26.09.2014 og trådte i kraft umiddelbart (KMD 2014). De skal konkretisere nasjonale forventninger til planleggingen og gir både mål for arbeidet og veiledning for prosessen. Pr 2019 forelå 7 planretningslinjer og ingen nye var planlagt (KMD 2019). Kapittel 7.§3 angir følgende mål for kommunenes arbeid:

«Planlegging av arealbruk og transportsystem skal fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressurs-utnyttelse, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Planleggingen skal bidra til å utvikle bære-kraftige byer og tettsteder, legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, og fremme helse, miljø og livskvalitet. Utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tett-steder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. (KMD 2014)

 §4 konkretiserer hvilke temaer kommunale planer bør ta opp for å bidra til å nå klimamål.

Retningslinjene angir også (§5) krav til prosessen og slår fast at planlegging av utbyggingsmønster og transportsystem skal omfatte vurdering av alternativer som beskriver konsekvenser for miljø og samfunn, herunder samfunnsøkonomiske virkninger og mulige negative virkninger for nærmiljøets kvaliteter, sosial bærekraft og boligmarkedet, se tiltakene Fortetting med kvalitet og Overordnet grønnstrukturplanlegging. Regionale planer bør vurdere sentrumsnære utbyggingsområder som reduserer arealkonflikter og muliggjør bærekraftige transportløsninger.

Ved behov for økt transportkapasitet skal mulighetene for å løse transportbehovet med et effektivt kollektivtilbud og bedre tilrettelegging for sykkel og gange utredes. Ved forslag om omdisponering av verdifull dyrket eller dyrkbar jord, eller viktige arealer for naturmangfold, grønnstruktur eller friluftsinteresser, bør potensialet for fortetting og transformasjon være kartlagt.

Bruk av statlige retningslinjer som grunnlag for innsigelser

Innsigelser (hjemlet i § 5 i Pbl) er et styringsverktøy for å hindre at en kommunal plan blir endelig vedtatt før konflikt med hensyn av nasjonal eller vesentlig regional betydning er løst. Loven krever enighet for at kommunen skal kunne fatte plan-vedtak med rettsvirkning. Mange innsigelser løses gjennom dialog mellom kommune og innsigelsesmyndighet, og kommer ikke til mekling hos statsforvalteren. KMD har det siste ordet om enighet ikke oppnås.

Regionale og statlige myndigheter reiste i årene etter at RPR-SAT ble vedtatt, en rekke innsigelser i plansaker (Moen og Strand 2000, Nenseth og Strand 2002). Innsigelsene ble stort sett begrunnet med at foreslått utbygging av arealet ikke var tilrådelig på grunn av at arealet var jordbruksareal, lå for langt fra eksisterende tettsted eller at transportinfrastrukturen ikke var miljømessig god nok.

I 2017 vedtok Stortinget strengere regler om begrunnelse, samt en adgang for kommunene til å utfordre innsigelser med søksmål til domstolene. Gjennomføring av gode planprosesser, dvs. planprosesser med dialoger som løser konflikter tidlig, vil redusere behovet for innsigelser.

Andelen innsigelser har gått ned de siste årene, se tiltaket Innsigelser etter plan- og bygningsloven. I de Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019 – 2023 understrekes påny ønsket om å begrense omfanget:

«Innsigelsesmyndighetene vektlegger lokaldemokratiet. Innsigelse skal bare fremmes når det er nødvendig for å ivareta nasjonale og viktige regionale interesser, der tidlig dialog og interesseavveiing ikke har ført fram,» (KMD 2019)

Nullvekstmål og statlige støtteordninger

En samordnet areal- og transportplanlegging etter Pbl er ikke nok for å nå mål om redusert vekst i biltrafikken, mer miljøvennlig transportmiddelfordeling og i siste instans reduserte miljø- og klimaproblemer. Det trengs samordning med virkemidler og tiltak som bygger på beslutninger i andre prosesser enn planlegging etter Pbl. Videre trengs prosesser som ivaretar slik samordning, og politisk vilje til å fremskaffe de nødvendige ressursene.

Nullvekstmålet for persontransport med bil var en del av Stortingets Klimaforlik fra 2012. På denne bakgrunn innførte Nasjonal transportplan (NTP 2014-2023) Helhetlige bymiljøavtaler. I neste NTP 2018 -2029 kom byutviklingsavtaler og byvekstavtaler som et middel for å nå mål om at veksten i persontransporten skal tas av kollektivtrafikk, gåing og sykling. Byvekstavtalene gjelder de 9 største byområdene. I NTP for 2022 -2033 er nullvekstmålet noe revidert og omfatter også en effektiv arealbruk Videre settes det av midler til avtaler også for 5 mindre byer som ikke er aktuelle for byvekstavtaler.

Figur 1: Overgang fra tidligere avtaler i NTP til byvekstavtaler (Sd 2021b)

Når det gjelder samordning av areal- og transportplanleggingen, understreker Samferdselsdepartementet:

«Klimagassutslipp, kø, luftforurensning og støy skal reduseres gjennom effektiv arealbruk og ved at veksten i persontranporten tas med kollektivtransport, sykling og gange.» (SD 2021)

NTP (2022-2033) har i alt satt av 80,1 mrd. 2021-kr til aktuelle byområder som er aktuelle for byvekstavtaler og statlige tilskudd. For byvekstavtaler er følgende prioritert:

• 24,1 mrd kr til kollektiv/gang- og sykkeltiltak langs riks-, fylkes- og kommunale veier
• 26,3 mrd kr i særskilt tilskudd til store kollektivprosjekter (50/50-ordningen)
• 28,5 mrd kr i statlig tilskudd til byområder. Belønningsmidler som kan brukes til;
• Drift og reduserte priser på kollektivtrafikk
• Tilskudd til fjerning av rushtidsavgift på NordJæren
• 0,5 mrd kr i tilskudd til ny Majorstuen stasjon i Oslo (50/50-ordningen).
• O,6 mrd kr til mindre byområder som ikke kan få byvekstavtaler.

Riksvegprosjekter som inngår i bompengefinansierte bypakker finansieres som del av riksvei- rammen, se kap 11 i Meld. St. NTP 2022-2033.

Konseptvalgutredning (KVU) av transportinvesteringer

er en statlig utredning på strategisk nivå som vurderer fremtidig utvikling av transportsystemet, for eksempel for et byområde eller for en lengre vegstrekning. KVU blir gjort for statlige prosjekter med antatt investeringskostnad på over 1 mrd. kroner. Hensikten er å vurdere alternative måter å løse transportbehov på. Utredningene og etterfølgende kvalitetssikring, KS1, skal også gi grunnlag for beslutning om man skal starte planlegging etter Pbl (kommunedelplan, eventuelt reguleringsplan). SD (2007, 2020) har gitt kriterier for hva en KVU og KS1 er og hvordan arbeidet skal legges opp. Seks hovedkapitler i en konseptvalgutredning, er:

• Behovsanalyse (prosjektutløsende behov)
• Strategikapittel (mål for prosjektet/tiltaket/byområdet)
• Overordnede krav (krav til prosjekt/tiltak)
• Mulighetsstudie (vurdering av aktuelle løsningsmuligheter)
• Alternativanalyse (utvikling av konsept, vurdering av konsept og anbefaling)
• Føringer for videre planlegging
• KVU blir kvalitetssikret av eksterne konsulenter (KS1).

Prosedyren er som følger: Statens vegvesen lager KVU på bestilling fra Samferdselsdepartementet. Det er Regjeringen som beslutter hvilket konsept som skal legges til grunn for videre planlegging.

Et stort antall av tiltakene, som gjelder påvirkning av transportomfang og transportmiddelfordeling, er relevante for arbeidet med SAT og mål om å begrense transportveksten. For å realisere mål om endret transportmiddelfordeling, må myndighetene skape en politikk som er i overensstemmelse med det som bestemmer om du og jeg velger å ta privatbilen eller å gå, sykle eller reise kollektivt.

Kommunale og regionale planstrategier

Det er også en statlig føring at kommunene og fylkeskommunene fra 2012 er pålagt å lage og vedta en kommunal hhv regional planstrategi i hver valgperiode. Fristen er satt til ett år etter konstituering av kommunestyre eller fylkesting. Kommunale og regionale planstrategier har ingen direkte rettsvirkning for kommunens innbyggere, men gir føringer for planarbeidet. Om innholdet heter det:

Planstrategien bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden. (Pbl § 10-1)

Omfattende forskning har vist at tilgang på parkeringsplasser ved bolig og arbeidsplasser er en viktig faktor ved valg av transportmiddel (Engebretsen og Christiansen 2011, Strand m fl 2010b, Christiansen m.fl. 2015 og 2016, Lunke og Engebretsen 2021 og tiltaket Bystruktur og trafikkreduksjon). I 2011 støttet Klima- og miljødepartementet fylkesmannen i Hordalands innsigelse mot lokalisering av parkeringsplasser sentralt i Bergen. Begrunnelsen var at god tilgang til parkering stimulerer til bruk av personbil, noe som ikke er ønskelig å gi i sentrumsområder.

Evaluerte forsøk med SAT på 1900-tallet

Erfaringene fra norsk planlegging og utbygging hva arealbruken angår, er at den sterke ekspansjonen i tettstedsareal på 1960- og -70-tallet som en følge av økt tilgang til og bruk av privatbil, i de senere tiårene er blitt betydelig neddempet. Så vel planer for arealbruk som utbyggingspraksis, ser dermed ut til å være brakt mer i pakt med intensjonene i retningslinjene for SAT. Det skjer en viss fortetting, og det planlegges bygging i knutepunkter. Årsakene til dette er trolig dels at ideene fra planleggerkorpset og planleggingssystemet er i pakt med markedets interesser, og dels at myndighetene, fra primærkommunene til departementene følger opp de signaler om større tetthet, mindre spredning og knutepunktforsterkning som ligger i retningslinjene (Strand m fl 2010a)

Staten har helt fra slutten på 1980-tallet initiert ulike forsøksordninger for å stimulere til SAT. Viktige eksempler er TP10 (Transportplanarbeidet for de ti største byene, som foregikk i perioden 1989-92), og Miljøbyprogrammet (et samarbeid mellom Klima- og Miljødepartementet og Bergen, Fredrikstad, bydel Gamle Oslo, Kristiansand og Tromsø for å utvikle byene i en mer miljøvennlig retning, i perioden 1992-2000). Evalueringer av disse forsøkene (Lyssand Larsen 1993, Opedal mfl 1998, Nielsen mfl 2000, Strand mfl 2010) viste at nye og ambisiøse mål for planleggingen ikke er nok for å få resultater. Man må samtidig etablere institusjonelle eller organisatoriske endringer som kan bidra til å gi effektive prosesser og ressurser til gjennomføring av målene.

Moen og Strand (2000) viste også at signalene i RPR-SAT i liten grad var fulgt opp på dette tidspunkt. Deres inntrykk var at retningslinjene for SAT hadde hatt større gjennomslag i offentlige planleggingsdokumenter enn i praktisk politikk.

Evaluerte forsøk med SAT på 2000-tallet

Undersøkelser av bolig- og næringsutbyggingen i Oslo og Akershus på tidlig 2000-tall viste en utvikling i retning av usentral utbygging i forhold til kollektivnettet. I perioden 2000-2009 kom 25 prosent av boligtilveksten i områder uten god kollektiv transportbetjening. For næringsarealer var utbyggingsmønsteret enda mer spredt (Planstrategi for areal og transport i Oslo og Akershus). Se også Lokalisering av arbeidsplasser og boliger.

Heller ikke på nasjonalt plan har tendensen til konsentrasjon til eksisterende tettstedsarealer vært veldig klar. Statistisk Sentralbyrås kartlegging av andel ny utbygging i eller utenfor eksisterende tettstedsgrenser i kommuner involvert i Framtidens byer, viste at samtlige byområder hadde hatt en mindre andel av nybyggene lokalisert innenfor eksisterende tettstedsgrense i perioden

2008-2009 enn i perioden 2004-2005. Framtidens byer (2008-2014) hadde areal og transport som ett av fire innsatsområder, og et uttalt siktemål å bidra til reduksjon av klimagassutslippene – samt gjøre byene bedre å bo i. Programmet var et samarbeid mellom staten, KS og de 13 største byene i Norge. Ifølge Nasjonalbudsjettet for 2010 (Regjeringen 2009) skulle Framtidens byer redusere CO2 utslippene i deltakerbyene med 24 prosent innen 2020 og 35 prosent innen 2030. I tillegg skulle tiltakene, gi byene flere sykkelstier og mindre biltrafikk, bedre avfalls- og gjenbruksløsninger, lettere tilgang til fornybar energi og større tilpasningsdyktighet til klimaendringene. Første evalueringsrapport (Rambøll 2011) kunne ikke identifisere en direkte kobling mellom program og måloppnåelse når det gjelder klimagassutslipp.

Hovedstadsmeldingen (Meld. St.31 (2006-07) pekte på at det var behov for å få til SAT i regional regi i hovedstadsområdet. Dette ble fulgt opp i Ot.prp.nr.10 (2008-09) om forvaltnings-lovgivningen der det ble pålagt et regionalt plansamarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune og at Klima og Miljødepartementet skulle lede arbeidet. Stortinget bekreftet vedtaket i Odelsting og Lagting i 2008. Plansamarbeidet utviklet ulike scenarioer for lokalisering av forventet tilvekst i befolkning og arbeidsplasser innenfor Oslo og Akershus fram til 2030. En analyse av transportmessige konsekvenser av scenarioene viste at det blir minst vekst i transportomfanget og i bilreiser når framtidig tilvekst lokaliseres så nær Oslos sentrale deler som mulig, og med høy tetthet (Strand mfl 2013). Se Lokalisering av arbeidsplasser og boliger.

Hvordan fungerer statlige føringer for SAT i løpende kommunal planlegging

Fylkeskommunale areal- og transportplaner og kommuneplanenes tekstdeler slår ofte fast at areal- og transportplanleggingen skal være samordnet. Utbyggingsarealenes beliggenhet

fastlegges gjennom prosessene med å få fram kommuneplanens arealdel. De utvalgte arealenes avstand til eksisterende bysentrum og til knutepunkter i det kollektive transportsystemet har avgjørende betydning både for transportmengde og framtidig transportmiddelfordeling.

Reguleringsplaners angivelse av utnyttelsesgrad og de regulerte arealers beliggenhet relativt til transportinfrastrukturen, er prosesser av betydning for miljøpolitikken. Se Lokalisering av arbeidsplasser og boliger.

Asplan undersøkte i 2015/2016 hvordan statlige planretningslinjer(SPR), herunder Rikspolitiske retningslinjer (RPR), fungerer som verktøy i arealpolitikken (Plathe 2016). De konkluderer med at:

«De statlige planretningslinjene har generelt en nytte i planleggingen, i samhandlingen mellom kommunen og regionale myndigheter og i den kommunale saksbehandlingen. De oppgis blant annet å være et relevant verktøy og hjelpemiddel for administrasjonen i arbeidet med å gi politikerne et godt beslutningsgrunnlag i plansaker. For Fylkeskommunene er de et sentralt verktøy i veiledning av kommunene og i utarbeiding av regionale planer. Retningslinjene bidrar til å konkretisere nasjonal politikk på viktige områder, sette tema på dagsorden, og gi langsiktighet for tema som krever dette. De gir sårbare interesser en ekstra tyngde utover at de også er ivaretatt i plan- og bygningsloven.»

Brukerne ser det som positivt at hensynene blir ivaretatt som en retningslinje og ikke som en forskrift eller veiledning. Som forskrift ville utøvelsen av hensynet bli mindre fleksibel og samordningen av ulike hensyn kan da bli vanskeligere. Som veiledning vil det på den andre siden være for svake føringer for de hensynene som tas opp i planretningslinjene. Bruken av styringsbegreper som «kan», «bør» og «skal» er ikke konsekvent i planretningslinjene og gir rom for ulik praktisering. De mener at de statlige planretningslinjene som verktøy har en viktig funksjon ved å framheve sentrale tema, men de må begrenses i antall og være samordnet for tema som henger sammen.

NTPs nye Bymiljø- og byvekstavtaler

NTPs nye Bymiljø- og byvekstavtaler har representert en nyordning hva gjelder kopling mellom mål og institusjonelle og økonomiske virkemidler. Regjeringen mener at modellen «har gitt et løft og en tydelig retning for areal- og transportpolitikken de siste årene». NTP (2022 – 2033) beskriver erfaringer med byvekstavtalenes styringsmodell, indikatorer for oppfølging av avtalene og behovet for evaluering.

«Samferdselsdepartementet har, som leder av den politiske styringsgruppen, fått en mer aktiv rolle i forhandlingene og oppfølgingen av de inngåtte avtalene. Det er fortsatt Statens vegvesen som leder de løpende forhandlingene og den løpende oppfølgingen av avtalene i forhandlings-/koordineringsgruppen. KMD, som har ansvar for arealpolitikken, er medlem av den politiske styringsgruppen og part i avtalene. Statsforvalteren har fått en mer aktiv rolle i forhandlingene gjennom deltakelse i forhandlingsgruppen og i oppfølgingen av arealdelen og klima- og miljøhensyn etter at avtalene er inngått. Denne styringsmodellen har styrket oppfølgingen av arealdelen i avtalene. Siden areal- og transportpolitikken rundt de store bykommunene påvirker trafikkutviklingen i byområdet, er flere nabokommuner kommet inn som parter i byvekstavtalene i Oslo-området, Bergens-området og Trondheims-området.»

NTP understreker at det er behov for jevnlige oppdateringer og evalueringer både av virkemiddelbruk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet siden byvekstavtalene er langsiktige. Utredningene har gitt god kunnskap om hvilke virkemidler og kombinasjoner av transport- og arealtiltak som må til for å nå nullvekstmålet i byvekstavtalene. Trafikktellinger (byindeksen) skal være hovedindikator for oppfølging av nullvekstmålet og trafikkarbeid som beregnes ved hjelp av reisevaneundersøkelser, skal inngå som støtteindikator.

Med grunnlag i modellkjøringer, har Urbanet (2011) sammenliknet en politikk hvor de senere årenes bilbaserte utvikling videreføres, Et trendalternativ – med en politikk hvor trafikkveksten som følge av befolkningsutviklingen tas av kollektivtransporten og til fots eller med sykkel, jf Nullvekstmålet i NTP (2022- 2033). Urbanets rapport viser at “business as usual” vil kreve dobbelt så store investeringer som en vesentlig omlegging i miljøvennlig retning.

Vi har ikke tall på hva ulike SAT-relaterte prosesser har kostet. Men å se ting i sammenheng lønner seg ofte i det lange løp. Å bygge tett der det er god kollektivtrafikk kan spare samfunnet for store infrastrukturkostnader.

En lokal areal- og transportpolitikk er sumvirkningene av en arealpolitikk fastlagt gjennom grunneieres agering, utbyggeres interesser og kommunale administrative og politiske organers saksbehandling og vedtak, eventuelt modifisert gjennom statlige eller andre organers innsigelser og tilhørende endringer av kommunale vedtak og en transportpolitikk fastlagt som et samlet produkt – mer eller mindre samordnet – av staten, fylkeskommunene og kommunene. Plan- og bygningslovens kapittel 3 angir oppgaver og myndighet i planleggingen. Kommunene, regionale myndigheter og staten er alle pålagt viktige oppgaver. Det er også angitt felles planleggingsoppgaver:

Statlig og regional myndighet kan starte arbeid med planer etter denne lov på områder der staten, regional planmyndighet og kommunene sammen har ansvar for å løse planoppgaver av regional eller nasjonal betydning, herunder samordnet areal- og transportplanlegging, planlegging av større sammenhengende natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder, samordnet vannplanlegging og kystsoneplanlegging. (Pbl §3-6).

De Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (KMD 2014) gir i §6 detaljerte anbefalinger for hvordan samarbeidet skal foregå;

Det er mange hensyn å ta ved utviklingen av byer og tettsteder. Studier av praksis tyder på at miljø- og klimamål ikke nødvendigvis fungerer som et overordnet hensyn i denne sammenhengen (Nenseth og Strand 2011). Faren for at andre hensyn prioriteres høyere er klart til stede. Det er dessuten ikke presisert hva den enkelte by (eller kommune) skal bidra med for å nå ulike nasjonale mål. Mange ulike tiltak må koordineres, samtidig som ulike aktører har innflytelse eller beslutningsrett over de forskjellige tiltakene. Det er en krevende situasjon som fordrer kompetente aktører; aktører med kompetanse fra ulike sektorer og delsektorer – og ikke minst kompetanse på planleggings- og iverksettingsprosesser (Jf Tennøy 2012, Nordahl mfl 2019).

Samordning er maktutøvelse, og med maktutøvelse følger gjerne konflikt. Det sentrale spørsmålet blir samordning på hvilke interesser sine premisser, dvs. hvilke interesser er det som får sine premisser lagt til grunn for vedtak. For å få til samordnet areal- og transportplanlegging må en rekke enkeltbeslutninger fattet i ulike sammenhenger og til ulike tidspunkter dra i samme retning. SAT-planlegging krever at beslutningstakere på andre politikkområder har SAT-prinsippene in mente når de gjør sine vedtak. Dette er ikke noe som kan drives som sektorpolitikk. Miljøpolitiske premisser skal legges til grunn for politikken i alle samfunnssektorer.

Hovedlinjene i norsk samferdselspolitikk legges i Nasjonal transportplan. Siste NTP (2022-2033) har klare forslag til så vel tiltak for å redusere transportomfanget som for å endre transportmiddelfordelingen i byområdene. Det er avsatt ressurser til bedre samordning mellom areal- og transportpolitikken i form av byvekstavtaler og til tiltak for kollektivtransport, gange og sykling. Utfordringen ligger i å sikre at disse grepene bidrar til den omleggingen av areal- og transportpolitikken som en politikk for miljø, klima og funksjonelle og levelige bymiljøer, tilsier. Bedre utnyttelse av kapasiteten i den eksisterende bilparken, utvikling av det kollektive transportsystemet og gang- og sykkelvegnettet, burde gi muligheter for utvikling av et helt annet transportsystem i byene enn det vi ser i dag. Kombineres dette med en arealpolitikk som prioriterer tett, sentral utbygging, vil det kunne bidra til å realisere målene formulert i de nasjonale retningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.

Christiansen, P., Engebretsen, Ø., Hanssen, J.U. 2015
Parkeringstilbud ved bolig og arbeidsplass. Fordelingseffekter på bilbruk og bilhold i byer og bydeler. 1439/2015 Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Christiansen, P., Gundersen, F., Gregersen, F.A. 2016
Kompakte byer og lite bilbruk? Reisemønster og arealbruk. 1505/2016 Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Engebretsen, Ø., Christiansen, P. 2011
Bystruktur og transport. En studie av personreiser i byer og tettsteder. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1178/2011.

Klima- og miljødepartementet (KLD)

• 2012: Klimaforliket i Stortinget 2011. Innst. 390.S (2011-2012)
• 2021: Klimaplan for 2021 -2030. Meld. St. 13 (2020 -2021).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD):

• 2014: Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Fastsatt ved kgl. Res. Av 26.9. 2014.
• 2019: Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019 – 2023. Fastsatt i kgl.res 14.mai 2019.

Kommunal- og regionaldepartementet:

• 2007: Åpen, trygg og skapende hovedstadsregion. Meld.St. 31 (2006-2007)
• 2009: Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen). Ot. Prp. Nr. 10 (2008-2009)

Lunke, E.B. 2020
Bystørrelse og reisevaner. TØI rapport 1786/2020.

Lunke, E.B., Engebretsen, Ø. 2021
Tett eller tilgjengelig? En studie av tetthet, tilgjengelighet og reisevaner i Viken og Oslo. TØI rapport 1827/2021.

Lyssand Larsen, S. 1993
TP10 – en miljøpolitisk snuoperasjon? NIBR-TØI. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning/Transportøkonomisk institutt. Samarbeidsrapport nr 3,

Miljøverndepartementet (nå: Klima- og miljødepartementet):

• 1993: Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Rundskriv T-5/93
• 2011a: Veiledning samordnet areal- og transportplanlegging. MD Veiledere TA-1834
• 2011b: Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Vedtatt ved kongelig resolusjon 24. juni 2011. T-1497, 2011. ISBN 978-82-457-0453-2. Trykt utgave kan bestilles hos Klima- og forurensningsdirektoratet

Moen, B. og Strand, A. 2000
“Når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår, skal andre …” (RPR-SAT, pkt. 3.5). Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR prosjektrapport 2000:1. ISBN 82-7071-209-4.

Nenseth, V. og Strand, A.

• 2002: Planforsøket på regionalt nivå i Akershus. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 2002:3.
• 2011: Prosessevaluering av klimapolitiske mål for transport. Hva – Hvorfor – Hvordan. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1172/2011.

Nielsen, G., Arge, N., Lerstang, T., Moen, B. og Strand, A. 2000
Mer effektive institusjoner og bedre planlegging. Oslo, Norges forskningsråd. Synteserapport nr 3 fra forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk.

Nordahl, B.I., Ruud, M.E., Føreland, J. W., Frøyseth, V., Totland, E., Lislevand, A.S. 2019
Fortetting og transformasjon i sentrumsnære bebygde områder – Hvordan få til gode prosesser? NIBR og WSP.

Opedal, S., Pløger, J., Strand, A. og Vestby, G. M. 1998
Miljøbyprogrammet. En midtveisevaluering. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning. Prosjektrapport 1998:8

Plathe, E., Hernes,M-B., Gunnufsen, E. 2015
HVORDAN FUNGERER STATLIGE PLANRETNINGSLINJER SOM VERKTØY I AREALPOLITIKKEN. Rapport 27. apr. 2016. Asplan Viak 2016.

Rambøll 2011
Framtidens byer. Nullpunkts- og førsteårsrapport.