Gratis kollektivtransport

Forfatter 2018: Nils Fearnley, TØI

1 Problem og formål

Utover skoleskyssen betaler alle i Norge over fire år, med noen få unntak, for å reise med lokal kollektivtransport. I tillegg dukker det innimellom opp eksempler på gratisbuss i bysentre og til/fra kjøpesentre forskjellige steder i Norge.

Prisen er blant de viktigste faktorene som påvirker etterspørselen etter kollektivtransport. Som en tommelfingerregel kan man anta at 10 prosent takstreduksjon øker etterspørselen med ca. fire prosent på kort sikt, og opp mot det dobbelte på lengre sikt (Fearnley og Bekken 2005, Statens vegvesen 2007).

Takstnivået påvirker mange menneskers økonomi direkte, og er også med på å skape holdninger og forventinger. Det er en generell holdning at kollektivtransport skal være «billig», både av sosiale, miljømessige og effektivitetsmessige grunner. Derfor er det ikke overraskende at takstnivået og ikke minst takstendringer er gjenstand for mye oppmerksomhet. Blant borgerne i EU mener 59 prosent at lavere takster er et effektivt virkemiddel for å bedre bytransporten, og i Sverige mener 79 prosent det samme (European Commission 2013).

Figur 1, som er basert på tall i Ruter (2016), viser at billettprisen er det aspektet ved kollektivtransporten som folk er aller minst tilfreds med. Dette er et mønster vi ser igjen over hele verden.

Figur 1: Utvikling i kvalitetspunkter for Ruter ifølge BEST Benchmarking. Tilfredshet med billettpris og valuta for pengene er markert. Kilde: Tall fra Ruter (2016, s. 60)

De hyppigste begrunnelsene for å foreslå gratis kollektivtransport, inkluderer:

• Miljøet: Bilister vil parkere forurensende biler og heller velge miljøvennlig kollektivtransport (se Euractive og Bussmagasinet)
• Effektivitet: Redusere behovet for å bygge mer vegkapasitet, utnytte ledig kapasitet i kollektivtransporten, og kompensere for at bilbruk er underpriset
• Fordeling og mobilitet: Tiltaket støtter svakere grupper, som kvinner, eldre, studenter, lavinntektsgrupper og alle som ikke har bil, og gir dem økt mobilitet
• «Fellesgode»: hvis parker og veier er gratis, burde et minimum transporttilbud også være det (se f.eks. Volinsk, 2012 eller Keblowski 2017).

Denne tiltaksbeskrivelsen behandler gratis kollektivtransport som virkemiddel. Tiltakskatalogen har egne kapitler om Effektiv prising av kollektivtransport og Taksttiltak. Rent kommersielle gratis bussprodukter av typen IKEA-bussen, hotellbusser og shuttle-service til flyplassparkering, samt gratisordninger knyttet til innfartsparkering, blir ikke omtalt her.

2 Beskrivelse av tiltaket

Som tiltak er gratis kollektivtransport relativt enkelt. Alle som omfattes, kan reise uten å betale for det. Der gratis kollektivtransport innføres, skjer det ofte i et begrenset omfang og ikke som en universell ordning. Keblowski (2017) skiller mellom «fullstendig gratis» kollektivtransport på den ene siden, og «delvis gratis» kollektivtransport på den andre, og kategoriserer delvis gratis videre inn i kategoriene:

1. «midlertidig», altså at det er gratis i en begrenset periode opptil et år;
2. «tidsbegrenset», dvs. at kollektivtransporten bare er gratis til bestemte tider av døgnet;
3. «geografisk begrenset» for eksempel til bestemte linjer eller soner; og
4. «sosialt betinget» altså at utvalgte grupper av befolkningen har rett til gratis kollektivtransport, som barn, studenter, eldre eller arbeidsledige.

En tilsvarende inndeling i ulike former for gratis kollektivtransport benyttes av Cats m. fl. (2017). En kombinasjon av ulike kriterier (for eksempel både geografisk begrenset og sosialt betinget) er vanlig.

I noen tilfeller må de reisende medbringe dokumentasjon på at de oppfyller krav til å reise gratis, som aldersbevis, bostedsbevis eller studentbevis. Det fins eksempler på at det innføres enkelte barrierer for å skaffe seg slike bevis, som delvis bidrar til å begrense «unødig» mange reiser. Et eksempel på dette er studenter på flamsk-språklige studiesteder i Brussel, som først må legge ut for årskortbillett og så søke om å få det refundert (De Witte m. fl. 2006). Et annet eksempel er den tidlige fasen av innføring av gratis kollektivtransport for eldre og uføre i Storbritannia, der lokale myndigheter kunne ta en avgift på maksimalt £5 for å utstede old age pensioner-id-kort (DETR 1998).

For ordens skyld skal det nevnes at gratis naturligvis ikke betyr at kollektivtransporten er kostnadsfri. Med gratis menes her at passasjerene ikke betaler direkte for kostnadene. I prinsippet kan periodekort også betraktes som «gratis». Gitt at en trafikant har kjøpt periodekort, vil tilpasningen i form av reisehyppighet nemlig være som om hver reise var gratis. Denne problemstillingen behandles i tiltaket: Effektiv prising av kollektivtransport.

3 Supplerende tiltak

En grei, generell regel for politikkutforming er at måloppnåelsen blir størst når virkemidlene rettes direkte mot det som er definert som problemet. Det betyr for eksempel at bilbruk best påvirkes gjennom tiltak som direkte påvirker bilister. På denne måten er billettprisen best egnet til å påvirke kollektivtrafikantenes reisevaner, og mindre egnet til å endre alle andres adferd. Gratis kollektivtransport kan derfor være et effektivt virkemiddel alene, hvis målet er at det skal gjennomføres flest mulig kollektivreiser.

Alle nyere evalueringer viser at gratis kollektivtransport er et lite treffsikkert virkemiddel, både med hensyn til miljø, effektivitet og til mer sosiale formål med tiltaket, se kapitlene 6 og 7. Det er altså begrenset hva kollektivtransporten kan bidra med på egenhånd når det gjelder klima og redusert bilbruk. Målrettede, restriktive tiltak mot bilbruk er derfor nødvendig i tillegg. Teknologirådet (2006) nevner at gode effekter bare kan oppnås med pakker som inkluderer «pisk»-tiltak som parkeringsrestriksjoner og køprising på vei. 

Gratis kollektivtransport som miljøtiltak forutsetter at kollektivtilbudet i seg selv er svært miljøvennlig. Dette fordi gratistilbudet genererer mye ekstra ruteproduksjon. Nyere busser (Euro VI) har lave utslipp av NOx- og PM, men løser ikke problemet med globale utslipp (Hagman m. fl. 2017). Elektrifisering av kollektivtransporten (elbusser) vil kunne være et bidrag til å oppnå miljø- og klimagevinster.

Nulltakst som virkemiddel for økt mobilitet til svakere stilte befolkningsgrupper må støttes opp med tiltak som gjør adkomsten til og fra holdeplasser mv. tilgjengelig.

4 Hvor tiltaket er egnet

Teknologirådet (2006) vurderte implementering av gratis kollektivtransport i ulike områder i Danmark. De konkluderer med at tiltaket egner seg best i de større byområdene i Danmark. Der er blant annet den bilreduserende effekten størst. Cervero (1990) finner også at effekten er noe større på gratis downtown-ruter enn andre gratisruter, men samtidig understreker han at de positive effektene ikke er store. I rak motsetning til dette, finner Hodge m. fl. (1994) at nulltakst gir trengselsproblemer i større byer, men ingen slike passasjerulemper i mindre steder. Derfor mener de at gratistilbud har størst potensial i mindre kollektivsystemer, utenom storbyene.

TCRP (2004) argumenterer for at gratis kollektivtransport er et forholdsvis godt tiltak utenom rushperiodene. Det gir passasjervekst som i mange tilfeller kan betjenes av den ledige kapasiteten i kollektivsystemet. Dette hindrer dessuten trengselsproblemene som gratistakst gir i rushtiden i byene.

I Amerika rapporteres det at mange gratisbusser rettet mot studenter og universiteter er vellykkede og gir økt mobilitet for målgruppen (Volinski 2012; TCRP 2004; Hodge 1994). Sånn sett kan dette være en egnet strategi hvis målsettingen er å styrke studenters mobilitet.

Generelt i faglitteraturen, særlig den ikke-amerikanske og den nyere litteraturen, er det stor skepsis til gratis kollektivtransport. Det er likevel to situasjoner som innimellom trekkes frem, hvor gratis kollektivtransport kan være nyttig:

• Det første er tidsavgrenset markedsføring. En ny linje, eller et nytt kollektivtilbud kan få mye oppmerksomhet hvis det lanseres til introduksjonspris lik null. Nulltakst i en periode kan, på samme måte, gjøre befolkningen oppmerksom på det eksisterende kollektivtilbudet (se for eksempel von Münchow 2014). En annen variant er den danske Svendborgbanen, der det ble innført gratistakst en måned i 2004 som plaster på såret etter mange driftsforstyrrelser (Teknologirådet 2006). Programfestet gratis kollektivtransport kan også gi god PR for politikere eller politiske partier. Da Tallin innførte gratis kollektivtransport for sine innbyggere i 2013, kan det være elementer av slik motivasjon som lå bak.
• Det andre tilfellet er når billettinntektene er lavere enn kostnadene og ulempene ved å ha betaling. Det koster å drifte, vedlikeholde og håndheve et billettsystem, og det medfører andre ulemper som tidsbruk og utrygghet ved eventuell oppbevaring av kontanter. Gratis kollektivtransport kan være en pragmatisk løsning når billettinntektene er svært lave. Flere eksempler på at billettering droppes helt, både i Sverige og i Danmark, er resultatet av en slik erkjennelse.

5 Faktisk bruk av tiltaket – Eksempler

Rundt om i verden fins det hundrevis av steder med fulle eller avgrensede former for gratis kollektivtransport, og i Europa fins flest eksempler i Polen og Frankrike. Omfattende globale oversikter kan finnes i Keblowski (2017) og på Wikipedia. Her presenterer vi noen av de best kjente og i litteraturen mest omtalte stedene i verden med fokus på Europa, i tillegg til noen få norske eksempler.

Stavanger kommune etablerte gratisbussen «Nullen» som et prøveprosjekt innenfor Framtidens byer i perioden august til desember 2011. Nullen tilbød et nytt, hyppig, gratis og miljøvennlig busstilbud i ring i sentrum. Prøveprosjektet inkluderte dessuten en utvidelse av gågatenettet og at antall parkeringsplasser i sentrum ble redusert.

Som ledd i innføringen av bompenger i Stavanger høsten 2018, og delvis for å gjøre billett-appen bedre kjent, ble kollektivtakstene satt til 1 krone i uken før og etter bomringene ble satt i drift. Det ga en markant passasjervekst i disse ukene.

I Bergen ble det i 2003 opprettet gratis pendelbuss gjennom sentrum fra parkeringsanlegget ByGarasjen sørøst i sentrum, med avganger hvert 10. minutt. Tilbudet kunne benyttes av alle. Gratisbussen ble nedlagt fra 2011.

I Sverige er det mange kommuner som tilbyr gratis kollektivtransport for sine eldre innbyggere, blant annet i Avesta siden 2012, i Kristinehamn i perioden 1997-2002 og i Kiruna (Berggren 2015). Kriteriene for å kvalifisere for gratisbillett varierer både med hensyn til alder (65+ år eller 75+ år), tidspunkter på døgnet og om de oppfyller andre krav (Willstrand m. fl. 2018). I alle stedene har gratistilbudet gitt stor passasjervekst.

Gratis buss i Bergen. Foto: Tanja Loftsgarden.

Den belgiske byen Hasselt med drøyt 70 000 innbyggere, er kanskje det mest kjente eksempelet. Gratis kollektivtransport for alle ble innført i 1997 sammen med en rekke andre tiltak for å redusere problemene og investeringsbehovene som den store biltrafikken skapte. Utgangspunktet var svært beskjedent ca 5 kollektivreiser per innbygger per år som ble tidoblet på ti år. Med ca 65 kollektivreiser per innbygger per år, plasserte Hasselt seg fortsatt under eller på linje med mange norske og europeiske byer – hvor det er billettering. 2011-tall fra SSB viser at antallet lokale bussreiser per innbygger var 112 i Tromsø, 103 i Trondheim, 68 i Kristiansand og 62 i Ålesund. I følge Cats m. fl. (2017) er det ingen indikasjoner på at gratistiltaket har gitt noen langsiktige bidrag til å redusere bilholdet, som fremdeles er høyt. Våren 2013 ble gratistilbudet avviklet på grunn av raskt stigende kostnader og anstrengt kommuneøkonomi. Passasjerer over 19 år betaler nå en forholdsvis lavt priset billett.

Den tyske byen Templin innførte i 1997 gratis kollektivtransport for alle. Et konkret mål var å redusere de eksterne kostnadene (forurensning, kø osv.) som bilene skapte. Byen, som hadde ca 14 000 innbyggere og 2-4 busslinjer, opplevde på noen år en 12-dobling av passasjertallet – fra ca 3 reiser per innbygger per år til ca 37. De fleste nye trafikantene var tidligere kollektivtrafikanter som reiste oftere og for en stor del barn og unge. Bare 10-20 prosent ville alternativt reist med bil (Storchmann 2003).

Estlands hovedstad Tallinn med 400 000 innbyggere er den første europeiske hovedstad og den største byen i verden med gratis kollektivtransport. Med mål om mer bærekraftig transport, redusert bilbruk, bedre mobilitet for utsatte grupper og økt skatteinngang, ble kollektivtransporten gratis for alle registrerte innbyggere i Tallinn samt alle studenter uansett bosted i 2013. I en folkeavstemning i 2012 om hvorvidt kollektivtransport skulle bli gratis, stemte 75 prosent for (Cats m. fl. 2017). Tallinn har et omfattende kollektivtilbud og kollektivandelen har lenge vært høy, men fallende.

Kollektivtransporten i Tallin har vært gratis for innbyggerne siden 2013. Foto: Andrzej Otrebski / Wikimedia Commons.

I forkant av at takstene ble satt til null, utgjorde billettinntektene kun 12 millioner euro eller ca en tredjedel av kostnadene bl.a. fordi en drøy tredjedel av passasjerene allerede reiste gratis og en ytterligere fjerdedel hadde ulike rabattordninger (barn, studenter, mv.). Likevel observerte man her, som ellers i verden, at takstnivået var den egenskapen ved kollektivtransporten innbyggerne var minst tilfreds med (Ibid). En tidlig undersøkelse viste at endringen i 2013 hadde svært små effekter på passasjertallet, mens Cats m. fl. (2017) sin undersøkelse etter et år antydet noe større effekt, ca 14 prosent. Bilandelen er redusert med anslagsvis fem prosent, men hver tur er lengre, slik at transportarbeidet med bil faktisk har økt.

I Polen har det vært en stor og økende interesse rundt gratis kollektivtransport (Hebel m. fl. 2018; Keblowski 2018; Tomanek 2017). Gratistilbud for ulike grupper, som eldre, har blitt etablert flere steder, og hovedbegrunnelsene har vært sosial utjevning og miljø. Kartet viser utbredelsen av gratis kollektivtransport i Europa.

Figur 2: Oversikt over områder med full gratis kollektivtransport i Europa. Kilde: Klippet fra Figur 1 i Keblowski 2018.

I Aubagne i Frankrike, med en befolkning på rundt 100.000, har kollektivtransport vært gratis for alle siden 2009. Gratistiltaket ble innført av sosiale grunner og fordi billettinntektene kun utgjorde ni prosent av systemkostnadene (Cats m. fl. 2012). Effektene er ifølge Cats m. fl. (2017) ikke evaluert systematisk, men det skal ha bidratt til om lag en dobling av passasjertallet.

Både i England og Skottland er lokale myndigheter pålagt å tilby gratis kollektiv-transport til innbyggere over 60 år og til personer med ulike funksjonshemninger. Gratisordningen gjelder utenom rushperiodene, og myndighetene skal kompensere busselskapene etter prinsippet om at de verken skal komme bedre eller dårligere ut, økonomisk sett. Hovedmålet er å skape et mer inkluderende samfunn, og økt mobilitet og velferd for svakere stilte befolkningsgrupper.

I Amerika fins mange steder med gratis kollektiv-transport (Volinski 2012; TCRP 2004; Hodge 1994). Mange ordninger ble etablert på 1970- og 1980-tallet, og motivasjonen var i ofte økt mobilitet, særlig for studenter og i bykjerner, samt markedsføring av kollektivtransporten. De fleste gratisprosjektene rapporterer relativt stor passasjervekst, og betegnes som «successful» (sett i forhold til nevnte målsetninger).

6 Miljø- og klimaeffekter og konsekvenser

Wardman m. fl. (2018) gjennomførte en stor metaanalyse av hvordan virkemidler rettet mot ett transportmiddel påvirker etterspørselen etter andre transportmidler. Analysen gir viktige innsikter i krysselastisiteter, eksempelvis mellom kollektivtakster og bilbruk. Generelt viser det seg at bilbruk er lite følsom for endringer i kollektivtransporten. Effektene er sterkere motsatt vei, slik at virkemidler rettet mot bilbruk (som bompenger) har større effekt på etterspørselen etter kollektivtransport. Av de egenskapene ved kollektivreisen som har størst effekt på bilbruk, har reisetidselementer (reisetid, gang- og ventetid og ombordtid) større effekt på bilbruk enn takstene. Alt i alt tyder denne studien på at kollektivtakstene har svært begrenset effekt på bilbruk.

Stavanger kommune (2012) evaluerte gratisbussen «Nullen». Forventingene i forkant var at tiltaket skulle bidra til reduserte klimagassutslipp, økt kollektiv tilgjengelighet og redusert bilbehov. Når det gjelder miljø- og klimaeffekter finner ikke evalueringen datagrunnlag for å si om tiltaket har bidratt til å erstatte bilbruk til sentrum eller til å redusere klimagassutslipp.

I Lynnums (2004) evaluering av gratisbussen i Bergen går det frem at tilbudet innebar ca 160 bussavganger per dag inn til sentrum (10-minuttersfrekvens 07:30-21:00 hverdager), mens tiltaket reduserte antallet bilturer inn til sentrum med ca. 160 per dag. Det er, i sum, omtrent like mange kjøretøy-turer som går inn til sentrum som før, men nå med buss istedenfor bil. Legger man til at gratisbussen genererte anslagsvis 90 bilturer daglig utenfor sentrum, ifølge Lynnum, er gratisbussen i sum intet miljøtiltak.

Fordi bilbruk i svært liten grad avhenger av takstene i kollektivtransporten, viser Storchmann (2003) at gratis kollektivtransport er uegnet virkemiddel for å redusere eksterne kostnader ved bilbruk. Teknologirådet i Danmark (2006) antar likevel at 10-20 prosent av trafikkveksten vil stamme fra tidligere bilister. I de større byene forventer de en enda større andel tidligere bilister. De viser til at ca. 13 prosent av passasjerene i Hasselt var tidligere bilister.

Byområder er utsatt for lokalforurensingen fra dieseldrevne busser, og da særlig de eldre generasjonene busser. Hagman m. fl. (2017) fastslår at innfasingen av Euro VI-avgasskravene i 2014 har redusert utslippene av lokalt helseskadelige avgasser betraktelig. Avhengig av bussparkens sammensetning, og særlig kjøretøyene som settes i drift for ekstrainnsats, vil en stor økning i bussproduksjonen ikke nødvendigvis gi noen miljøgevinst. Derfor bør gratis kollektivtransport tilbys med kollektive transportmidler med liten miljøbelastning, eller begrenses til tidspunkter med ledig kapasitet for å unngå stor tilbudsøkning.

7 Andre virkninger

Generelt i faglitteraturen er det stor skepsis til at gratis kollektivtransport er egnet virkemiddel for å nå noen som helst formål, utover å oppnå passasjervekst. For alle andre formål gir nulltakst lav eller ingen måloppnåelse til veldig høy kostnad (Teknologirådet 2006; Cervero 1990; Storchmann 2003; Tomanek 2017 mv.).

Tilgjengelighet. Stavanger kommune (2012) sin evaluering av gratisbussen «Nullen» viser at brukerne var veldig fornøyd med tilbudet. Tilbudet bidrar til økt tilgjengelighet, fordi en stor andel ikke har eller kjører bil. Nullen ble et godt likt sted å være og på den måten fungerte som møterom eller «venterom» og oppholdssted – særlig for ungdom. I snitt var det ca 7,5 passasjerer per avgang i ukedager, og noe høyere belegg på lørdager. Tiltaket bidro dermed til målsettingen om økt tilgjengelighet og til å «utvide sentrum».

Passasjervekst og økt mobilitet. Den fremste effekten av gratis kollektivtransport er betydelig økt passasjermengde (Volinski 2012; Fearnley 2013; Shen og Zheng 2015). Dette rapporteres fra alle steder hvor tiltaket er innført, og er sannsynligvis hovedgrunnen til at tidligere amerikanske evalueringer betrakter tiltaket som suksess. Ofte er passasjerveksten langt større enn forventet, men størrelsen på passasjerveksten varierer betydelig fra sted til sted. Ulike steder har rapportert trafikkvekst på alt fra beskjedne 20-30 prosent til 14-dobling. I og med at gratisbilletten gjerne er en del av en «pakke» med tiltak, er evalueringer ofte uklare på hvor stor effekt akkurat nulltaksten har hatt. Uansett bidrar tiltaket til økt mobilitet og økt reisehyppighet for dem som er berettiget til gratistakst.

Indusert trafikk og overføring fra gang/sykkel. Kilden til økte passasjertall som følge av nulltakst er i overveldende grad folk som alternativt ville gått, syklet eller ikke reist. TCRP (2004) viser at gratis kollektivtransport i bysentra i hovedsak tiltrekker seg passasjerer som ellers ville gått på bena. I Stavanger viste undersøkelsene at nesten halvparten brukte Nullen som alternativ til å gå, og at 11 prosent tok bussen for turens skyld.

Blant trafikanter er det også en stor gruppe som ville reist med annen kollektivtransport hvis ikke tilbudet var gratis.

Trafikksikkerhet. Storchmann (2003) viser at gratis kollektivtransport i Templin har fått uforutsette positive virkninger. Mens effektene på biltrafikk, infrastruktur og produksjonskostnader er til tilnærmet null – mot forventning om klare forbedringer – er det notert en betydelig gevinst ved at overgang fra gang/sykkel gir færre ulykker og dermed en stor trafikksikkerhetsgevinst. Forfatteren nevner imidlertid ikke eventuelle negative helseeffekter når folk slutter å gå eller sykle.

Folkehelse. Helseeffekter drøftes derimot av Jones m. fl. (2012). De ser på helse- og velværeeffekter i vid forstand av gratis busstransport i London for barn helt opp til 18 år (dersom de er under utdanning). De argumenterer for at gratis kollektivtransport har positive effekter for barna og ungdommen ved at bussen er en arena for samvær, sosialisering og økt uavhengighet. Selv om gratis bussreiser erstatter mange kortere turer til fots, er det også fordeler ved at det genererer gangturer til og fra holdeplasser, og at ungdommen er aktive om bord (sic). Evalueringen av Nullen i Stavanger viser også at gratisbuss fungerer som møteplass og oppholdssted for unge. Gratis kollektivtransport for eldre og personer med funksjonshemminger i England har gitt helsegevinster i form av økt bruk av aktive transportmidler, redusert fedme, redusert ensomhet og økt uavhengighet (Joint Strategic Needs Assessment 2017; se også Mackett 2014).

Vandalisme, hærverk og utrygghet. Som motsats til Jones m. fl. (2012) sitt positive syn på ungdommers aktivitet om bord, er det en stor mengde evalueringer som rapporterer om vandalisme, utrygghet og konfrontasjoner som resultat av nulltakst (både Volinski 2012, Cervero 1990, Teknologirådet 2006, Hodge 1994, og Wikipedias free public transport gir flere slike eksempler). Teknologirådet (2006) peker på at nulltakst vil gi kollektivtransport lavere status og at det kan bli oppholdssted for ««sosialt belastede personer uten egentlig transportbehov» (s 84).

Kostnadseffektivitet. Når det gjelder kostnadseffektivitet, målt som driftskostnader per passasjer, argumenterer Hodge m. fl. (1994) for at gratistilbud alltid forbedrer kollektivtransportens effektivitet. Andre evalueringer vektlegger på den annen side hvordan 100 prosent subsidiering vil påvirke kostnadseffektivitet og kundeorientering i negativ retning.

Punktlighet og kjørehastighet. Flere eksempler tyder på at passasjertilstrømningen blir mer uforutsigbar med nulltakst. Derfor blir det vanskeligere å holde rutetider fordi tidsbruken på holdeplass varierer mer. Flere passasjerer om bord bidrar til lengre holdeplassopphold for av- og påstigning (se bl.a. Cervero 1990), og også til at bussen må stoppe på flere holdeplasser (se bl.a. Hodge 1994).

Sosial utjevning. Lavinntektsgrupper vil ha størst nytte av 0-takst, og slik sett gir det positive fordelingsvirkninger (Teknologirådet 2006). Rye og Mykura (2009) påpeker, i likhet med Mackett (2014), at gratis kollektivtransport til eldre og uføre Ikke er noe treffsikkert virkemiddel for sosial integrering i Skottland. Selv om en stor andel i de laveste inntektsgruppene rapporterer økt livskvalitet, er nye brukere i hovedsak «yngre eldre», bileiere og eldre med god råd. Statlige krav om å tilby gratis transport til slike lavinntektsgrupper binder opp midler som kunne vært brukt til mer treffsikre tiltak. I Tallinn er det uklart om gratis kollektivtransport har bidratt til økt mobilitet og tilgang til arbeidsmarkedet for lavinntektsgrupper. Disse gruppene reiser mer, men lite tyder på det har påvirket arbeidsdeltakelsen (Cats m. fl. 2017).

Keblowski (2018) trekker frem gratis kollektivtransport som et frigjøringsprosjekt hvor endring i grunnleggende samfunnsstrukturer er målet – for å skifte maktbalansen og hvor innbyggerne står i fokus som mennesker og ikke klienter (Keblowski 2018). Analysen er imidlertid ikke empirisk. Tomanek (2017) kommer til dels til motsatt konklusjon og argumenterer blant annet med at stor passasjervekst kan fortrenge eldre og funksjonshemmede.

Trengsel. Når en stor passasjervekst ikke gir tilsvarende driftsinntekter, er det nærliggende å forvente at trengsel om bord øker. Dette er drøftet i flere evalueringer og er bl.a. bakgrunnen for at Hodge m. fl. (1994) ikke anbefaler gratistilbud for alle i større byer, og at TCRP (2004) anbefaler å begrense gratistilbudet til utenom rushperiodene, samt at gratis sosiale rabatter i Storbritannia som hovedregel gjelder etter klokken ni eller halv ti om morgenen.

Rushtidsspredning. Storchmann (2003) viser at prissignaler har lite potensial til å endre reisetidspunkt. Cervero (1990) konkluderer også med at gratisbuss har tilnærmet null effekt med hensyn til rushtidsspredning. Currie (2010) analyserte gratis togreiser før morgenrushet i Melbourne i Australia som virkemiddel til å redusere rushtidstoppen. Resultatet er at mellom 1,2 og 1,5 prosent av rushtidspassasjerene begynte å reise tidligere. Dessverre var den generelle passasjerveksten større enn dette, og tiltaket har derfor kun bidratt til en marginal reduksjon i trengselsøkningen. Likevel vurderer Currie tiltaket som lønnsomt, fordi det erstattet ekstrakapasitet som er svært dyr. Det ville koste mer å sette inn ekstra kapasitet enn det koster i form av tapte billettinntekter.

Markedsorientering. Uten prissignalet er det vanskelig å tilpasse kollektivtilbudet etter trafikantenes behov og preferanser. Trafikkinntekter er en god motivasjon for å utvikle tilbudet i en retning som passasjerene ønsker. Når en ny passasjer kun blir en kostnad, er det lett å forestille seg at tilbudet mister kundeorientering. Dette kan korrigeres med løpende trafikantundersøkelser og god styring og organisering.

8 Kostnader

Selv om gratistakst som sådan er ukomplisert fra trafikantenes ståsted, har det vist seg vanskelig å kostnadsberegne inntektsbortfallet og økte kostnader knyttet til passasjervekst. Erfaringer fra England, der kommersielle busselskaper har krav på å få refundert sine tap på grunn av gratistakst for eldre og uføre, er illustrerende. Det britiske transportdepartementet har utarbeidet en veiledning på over 100 sider for å beregne refusjon av lovpålagte rabatter.

Det er viktig å være klar over at kostnadene ved å innføre et gratistilbud ikke begrenser seg til å dekke de tapte billettinntektene. Unntatt i områder med svært lavt trafikkgrunnlag, vil økt etterspørsel skape behov for økt kapasitet i form av busser og sjåfører. Særlig i rushtiden rundt byene er dette kostbar ekstrakapasitet. Derfor fins det mange eksempler på at nulltaksten bare gjelder utenom morgenrushet. I sum er budsjettkonsekvensen at alle billettinntekter bortfaller, og driftskostnadene øker. Til fradrag i dette regnestykket kommer utgifter spart til billettsystem, billettering, kontroller, ransikring, pengehåndtering, mv.

I et intervju med Osloby.no 2012 anslår Bård Norheim i Urbanet, at gratistakst i Oslo vil gi 2,9 milliarder kroner i tapte billettinntekter og 2,5 milliarder i økte driftskostnader – til sammen 5,4 milliarder kroner per år i økte offentlige kostnader.

Lynnum (2004) oppgir at kostnadene for gratisbussen i Bergen, der tre busser kjører kontinuerlig, var 3,2 millioner kroner årlig, og ble dekket av parkeringsselskapet. I følge Bergens Tidende i 2010 var kostnadene økt til ca. 10 millioner kroner årlig da gratisbussen ble bestemt nedlagt fra 2011.

Gratistilbudet «Nullen» i Stavanger kostet ifølge evalueringen 1,3 millioner kroner de fire måneder forsøksperioden varte.

Gratistilbudet i Templin ga noen besparelser med hensyn til kontroll av billetter. Hvorvidt det ble oppnådd effektiviseringsgevinster på grunn av raskere ombordstinging, er uklart fordi tiltaket bidro til en stor passasjervekst som sannsynligvis oppveide den effekten. Kostnadene ved behov for økt rushtidskapasitet ble beregnet til 2-4 ganger kostnadsbesparelsen fra drift og vedlikehold av billettsystemet (Storchmann 2003).

Haug (2007) drøfter samfunnsøkonomien i å gjøre kollektivtransporten i Oslo gratis. Han påpeker at bilavgifter allerede internaliserer det meste av privatbilens eksterne kostnader, med mulig unntak av køkostnader, slik at billigere kollektivtransport som korreksjon for at privatbilisme er underpriset, ikke holder som samfunnsøkonomisk argument for gratis kollektivtransport. Erfaringer han trekker frem fra utlandet viser at nye reisende i hovedsak er de som allerede reiser kollektivt, gående og syklende, og at effekten på bilmengden og på miljøet er svært beskjeden.

9 Formelt gjennomføringsansvar

Fylkeskommunene har i utgangspunktet ansvaret for lokal kollektivtransport innenfor sitt fylke, inkludert fastsettelse av takster. Dette ansvaret utøves enten direkte i form av at de organiserer kollektivtransport og kjøp av transporttjenester som en integrert del av fylkeskommunens virksomhet, eller det er organisert i et eget administrasjonsorgan.

Forsøket med gratisbussen Nullen i Stavanger ble igangsatt av Stavanger kommune, og inngikk i Framtidens byer. Fylkeskommunen var altså ikke initiativtaker her. Heller ikke gratisbussen i Bergen var noe fylkeskommunalt initiativ, men ble etablert av ByGarasjen som et tilbud til egne parkeringskunder og alle andre.

10 Utfordringer og muligheter

En hovedutfordring for innføring av gratis kollektivtransport er at det gir liten måloppnåelse og er kostbart. Mulighetene til å etablere og utvide gratisordninger er begrenset av politisk vilje og økonomisk evne til å fullfinansiere kollektivtransporten. Dessuten bør det forventes motstand fra ulikt hold, som sjåfører som frykter forverret arbeidsmiljø, fagmiljøene som ser mange problemer med nulltakst og de som bekymrer seg for folkehelsen når gange og sykkel blir mindre attraktivt.

For norske forhold er det sannsynlig at gratis kollektivtransport er mest aktuelt i distriktene hvor billettinntektene utgjør en liten del av inntektsgrunnlaget. Ekstrakostnadene i form av økte tilskudd behøver ikke å være store, og samtidig spares utgiftene til billettering. Et hinder er likevel måten utgifter til skoleskyss dekkes. Kommunene refunderer fullpris barnebillett for grunnskoleelever som har rett til skyss. Dermed vil innføring av nulltakst flytte store beløp fra fylket (som er ansvarlig for lokal kollektivtrafikk) og til kommunen. Skoleskyssordningen ser faktisk ut til å bidra til å presse takstene opp, jf. Krogstad m. fl. (2012). Den samme rapporten viser at for fylkeskommunene blir skoleskyss for elever på videregående skole et nullsumspill, fordi fylkeskommunene både har ansvar for kollektivtransporten og for skyss til videregående opplæring.

11 Referanser

Berggren, U., 2015
Litteratustudie avgiftsfri kollektivtrafik. Rambøll

Cats, O., Susilo, Y., Eliasson, J., 2012
Impacts of Free PT, Tallinn – Evaluation Framework, KTH Royal Institute of Technology, http://www.tallinn.ee/eng/tasutauhistransport/g9616s62872

Cats, O., Susilo, Y.O., Reimal, T., 2017
The prospects of fare-free public transport: evidence from Tallinn, Transportation (2017) 44:1083–1104, https://doi.org/10.1007/s11116-016-9695-5

Cervero, R., 1990
Transit Pricing Research. A Review and Synthesis. Transportation 17:117-139.

Currie, G., 2010
A Quick and Effective Solution to Rail overcrowding – the Melbourne Free “Early Bird” Ticket Experience. Transportation Research Record, Vol 2146, https://doi.org/10.3141/2146-05

De Witte, A., Macharis, C., Lannoy, P., Polain, C., Steenberghen, T. and Van de Walle, S., 2006
The impact of “free” public transport: The case of Brussels. Transportation Research Part A 40(2006) s. 671-689.

DETR, 1998
A new deal for transport: better for everyone – white paper. White paper. UK Department for Environment, Transport and the Regions.

Econ, 2003
Eksterne marginale kostnader ved transport. Rapport 2003-054

European Commission, 2013
Attitudes of Europeans towards urban mobility. Special Eurobarometer 406, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_406_en.pdf.

Fearnley, N., 2013
Free Fares Policies: Impact on Public Transport Mode Share and Other Transport Policy Goals. International Journal of Transportation 1:1 (2013), pp. 75-90

Fearnley, N. og Bekken, J.-T., 2005
Etterspørselseffekter på kort og lang sikt: en litteraturstudie i etterspørselsdynamikk. TØI-rapport 802/2005

Hagman, R., Amundsen, A.H., Ranta, M., Nylund, N-O., 2017
Klima- og miljøvennlig transport frem mot 2025 : Vurderinger av mulige teknologiske løsninger for buss. TØI-rapport 1571/2017

Haug, T. W., 2007
Prising av kollektivtransport i Oslo: Er gratis kollektivtransport samfunnsøkonomisk lønnsomt? Masteroppgave ved Økonomisk institutt, UiO, Mai 2009

Hebel, K., Wo?ek, M., Jagie??o, A., 2018
Trends in Free Fare Transport on the Urban Transport Service Market in Poland, Kapittel i Sierpi?ski  (ed.) Integration as solution for advanced smart urban transport systems. doi: 10.1007/978-3-319-99477-2_19

Hodge, D. C., Orrell, J.d. and Strauss, T.R., 1994
Fare-free policy: costs, impacts on transit service, and attainment of transit system goals. Washington State Transportation Centre.

Joint Strategic Needs Assessment, 2017
Concessionary bus passes and health. What are the health outcomes of the conce3ssionary bus pass scheme for those of eligible age?

Jones, A., Steinbach, R., Roberts, H., Goodman, A. and Green, J., 2012
Rethinking passive transport: Bus fare exemtions and young people’s wellbeing. Health & Place 18(2012) s. 605-612

Keblowski , W., 2017
More than just riding without a ticket? Exploring the geography of fare-free public transport. Working paper, Cosmopolis Center for Urban Research

Krogstad, J.R., Fearnley, N., Øksenholt, K.V., Aarhaug, J., Solvoll, G. og Hanssen, T.-E. S., 2012
Nasjonalt takstsystem: Kan stykkevis og delt – bli helt? Forprosjekt. TØI-rapport 1233/2012

Lynnum, F., 2004
Gratsbuss i Bergen. En evaluering av gratis parkeringsbusstilbud i Bergen sentrum. Asplan Viak. UTB 2004/11

Mackett, R., 2014
Has the policy of concessionary bus travel for older people in Britain been successful? Case studies on Transport Policy, 2, pp 81-88.

Ruter, 2016
Årsrapport 2015

Rye, T. and Mykura, W., 2009
Concessionary bus fare for older people in Scotland – are they achieving their objectives? Journal of Transport Geography 17, s. 451-456.

Shen, J.X., Zheng, S.K., 2015
Fare-free public transit service: Experience from Gaoping cirty of China. Advances in Transportation Studies, 2015 Special Issue, pp 3-12.

Statens vegvesen, 2007
Kollektivtransport. Utfordringer, muligheter og løsninger for byområder.

Stavanger kommune, 2012
Nullen og nye gågater. 31.08.12

Storchmann, K., 2003
Externalities by Automobiles and Fare-Free Transit in Germany – A paradigm Shift? Journal of Public transportation Vol 6 No 4 2003 side 89-105

Strand, A., 2008
Evaluering av kampanjen Jeg kjører grønt. TØI-rapport 966/2008.

TCRP, 2004
Transit Pricing and Fares. Traveler response to transportation system changes. Transportation Research Board. Report 95 Chapter 12.

Teknologirådet, 2006
Perspektiver ved indførelse af gratis offentlig transport – vurderinger og anbefalinger fra en arbejdsgruppe under Teknologirådet. Teknologirådets rapporter 2006/16.

Tomanek, R., 2017
Free-fare public transport in the concept of sustainable urban mobility. Transport problems 12, doi: 10.20858/tp.2017.12.se.8

Volinski, J., 2012
Implementation and outcomes of fare-free transit systems. TCRP Synthesis 101.

von Münchow, O., 2014
Bilister lokkes med GRATIS buss og bane. Samferdsel 2014, nr 8

Wardman, M., Toner, J., Fearnley, N., Flügel, S., Killi, M., 2018
Review and meta-analysis of inter-modal cross-elasticity evidence. Transportation Research Part A: Policy and Practice, https://doi.org/10.1016/j.tra.2018.10.002

Willstrand, T.D., Henriksson, R., Levin, L., Svensson, H., 2018
Utvärdering av fria resor i kollektivtrafiken för äldre medborgare, K2 RESEARCH 2018:3, http://www.k2centrum.se/sites/default/files/fields/field_uppladdad_rapport/utvardering_av_fria_resor_i_kollektivtrafiken_for_aldre_medborgare_research_ 2018_3.pdf