Plan- og bygningsloven (pbl) av 27.juni 2008 med endringer i lov av 19. desember 2014 (Stortinget 2014), er det primære lovverket for planlegging av utviklingen i våre byer og tettsteder. Pbl's formålsparagraf (§ 1-1) slår fast at det overordnede målet for planlegging etter loven er å ivareta målet om en mer bærekraftig utvikling

 «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig. Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstsvilkår og estetisk utforming av omgivelsene.» (KMD 2014a LOV-22014-06-20-52)

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) sier det slik på sin hjemmeside:
«Plan- og bygningsloven gir det samlede rammeverket for planlegging og byggesak. Planlegging etter loven samordner statlige, regionale og kommunale oppgaver. Planlegging er en avveining mellom ulike interesser og legger føringer for arealbruk, samfunnsutvikling og det enkelte byggetiltak. Åpenhet, innsyn og medvirkning i planprosessene er viktig.»

Hvordan kommunens arealer blir utnyttet og hvordan utbyggingen av veg- og transportnettet forholder seg til miljø- og klimamål påvirkes av mål og strategier i regionale planer, kommuneplaner, kommunedelplaner og reguleringsplaner. Planlagte - nye prosjekter så vel som utbedringer, oppgraderinger og andre kortsiktige tiltak - skal behandles etter bestemmelsene i Pbl. Prosjekter og tiltak skal planlegges i samsvar med nasjonale mål og forventninger som for transportsektoren fastlegges via nasjonale miljø- og klimamål i Nasjonal Transportplan (NTP).

De fleste miljøproblemer forbundet med veg- og transporttiltak kan knyttes til planer som fremmes etter Pbl. De mest nærliggende er sammenhenger mellom arealbruk og transportvolum og konsekvenser for mennesker og miljø er tiltak som påvirker de fysiske omgivelsene, som støy, forurensninger og barriereeffekter.

I et bærekraftperspektiv er det spesielt viktig at barn og unge gis mulighet til innflytelse på samfunnsutviklingen. I forarbeidene til 2008-loven (Ot. Prp 32 (2007-8) sies dette slik:
«Hensynet til barn og unges oppvekstvillkår og utforming av samfunn og omgivelser med sikte på at nye generasjoner skal få tjenlige livs- og utviklingsmuligheter er helt grunnleggende.»
Se også tiltakene Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging, Barnas transportplan, og Barnekonsekvensanalyse.

Planformer på kommunalt nivå

Plan- og bygningsloven har flere planformer styrt av lovbestemte prosedyrer for forberedelse, utarbeidelse og vedtak. På kommunalt nivå er kommuneplanen den høyeste planformen. Den består av en samfunnsdel, en arealdel og et handlingsprogram. Når et nytt kommunestyre er valgt, skal det senest etter ett år ha utarbeidet og vedtatt en kommunal planstrategi, som skal legges til grunn for kommunens planarbeid i valgperioden. Planstrategien som skal vise hvordan kommunen skal møte utfordringer, og hvilke oppgaver som skal prioriteres i perioden.

Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunen, Her bør miljø- og klimautfordringene ha en sentral plass. Kommuneplanens arealdel skal vise hovedtrekkene i arealbruken og de betingelser som skal gjelde for arealbruk og utbyggingstiltak. Kommuneplanens handlingsprogram gir oversikt over tiltak kommunen skal iverksette for å følge opp mål i samfunns- og arealdelene. Handlingsprogrammet ofte likelydende med kommunens økonomiplan, se kapittel 3 om Supplerende tiltak. Kommuneplanen kan deles opp og konkretiseres i kommunedelplaner med handlingsprogram som kan være arealplaner for mer avgrensede områder og lokalsamfunn, eller planer for spesielle temaer eller innsatsområder, som klima- og energiplaner.

Kommuneplanens arealdel (eller en kommunedelplan for et avgrenset område) vil vanligvis detaljeres i én eller flere reguleringsplaner. Den kan utarbeides som en områderegulering for én eller flere eiendommer for å avklare og detaljere ulike arealbruksformål i kommuneplanen, (landbruk, natur- og friluftsliv, reindrift). Den vanligste reguleringsplanen er en detaljregulering som er en plan med tilhørende bestemmelser og beskrivelse fremmet av en utbygger med sikte på gjennom­føring av et konkret tiltak. Detaljregulering er et redskap for samordnet plan- og byggesaksbehandling, hvor initiativet i stor grad vil ligge hos en privat utbygger eller en statlig myndighet, som for eksempel Statens vegvesen.

Reguleringsplanen er et sentralt verktøy for å ivareta miljøhensyn ved gjennomføring av utbyggingstiltak av ulike slag. For alle større bygg- og anleggsarbeider skal det foreligge en godkjent reguleringsplan. Lovens regler skal sikre at tiltaket er i tråd med kommunens langsiktige strategi for grunnutnyttelse, utbygging og vern.

Figur 1 viser sammenhengene mellom de ulike planformene på kommunalt nivå (Miljøverndepartementet 2011a). I tillegg omfatter Pbl bestemmelser om planlegging på regionalt nivå, i praksis fylkeskommunene. Regionale planer kan vedta planbestemmelser som vil kunne regulere arealbruk og utbygging i én eller flere kommuner. Staten har også hjemmel etter loven til å utarbeide statlig arealplan når: «viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig«.

Figur 1: Sammenhengene i plansystemet på kommunalt nivå (Miljøverndepartementet 2011a).

Statlige myndigheter, først og fremst KDD og (KMD), formidler i rundskriv til kommunene signaler om nasjonale mål og interesser som regjeringen forventer at regional og kommunal planlegging skal legge til grunn. En mer omfattende beskrivelse av Pbl's plansystem finnes i veiledningsmateriale på KDDs hjemmeside. Her finnes også oversikt over rundskriv og forskrifter med utfyllende bestemmelser for utarbeidelse av spesifikke planer (for eksempel planlegging av riks- og fylkesveger) eller hvor særlig hensyn skal tas (flom- og skredfare, kulturminner, landskapsvern, barn og unges oppvekstmiljø mv.). 

Når det gjelder krav til transport- og miljøplanlegging og håndtering av miljø- og klimaspørsmål i vegplanleggingen har Statens vegvesen ansvaret for veiledning overfor kommunene. Hjemmesiden til Statens vegvesen gir oversikt over et bredt faglig materiale med retningslinjer, veiledning og håndbøker for planlegging, prosjektering og gjennomføring av utbyggings- og miljøtiltak.

Nasjonale mål og forventninger

På miljø- og klimaområdet, slik som for andre samfunnsområder, foreligger det nasjonale mål og forventninger til planleggingsinnsats og tiltak på kommunalt nivå. Vern om naturressurser og miljø er et område hvor kommunale planer skal ivareta ambisiøse nasjonale mål og hensyn. Andre områder følger av særlovgivningen, som for eksempel friluftsloven, naturmangfoldsloven, folkehelseloven og lover under vernelovgivningen.

Pbl (§ 6-1) slår fast at staten skal klargjøre sine forventninger til regional og kommunal planlegging.
«For å fremme en bærekraftig utvikling skal Kongen hvert fjerde år utarbeide et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette skal følges opp i planleggingen etter denne lov og legges til grunn for statens deltaking.»

De første settet av nasjonale forventninger ble vedtatt ved kongelig resolusjon i juni 2011, se tiltak om Areal- og transportplanlegging - statlige føringer. Ut fra de nyeste KMD 2023 forventer regjeringen at: «.....omstillingen til lavutslippssamfunnet skjer gjennom arealplanlegging som reduserer utslipp, arealbeslag og transportbehov.»

Selv om planer etter Pbl skal ha en sterk forankring i kommunale vedtak, kan det oppstå situasjoner der staten (eller regionale myndigheter) finner det nødvendig å ta styringen over prosessen. Kongen kan da etter samråd med berørte kommuner og regionale planmyndigheter vedta Statlige planbestemmelser (pbl § 6-2). Disse har lovs kraft og gir staten hjemmel til å fatte vedtak om midlertidige innskrenkninger av rådighet over arealer og utbyggingstiltak. Kongen kan forlenge forbudet med fem år av gangen. Dette er likevel et virkemiddel som sjelden brukes fordi det vil være å sette til side det lokale selvstyret. En statlig planbestemmelse kan binde arealbruken for inntil ti år. 

Statlig arealplan (pbl § 6-4) gir staten hjemmel til, i visse tilfeller, å utarbeide og vedta planer for statlige tiltak uten å gå veien om kommunale planer. Staten kan i slike tilfeller ta over hele planforberedelsen. Det kan være aktuelt i saker av nasjonal interesse, som store vegprosjekter, hvor det ikke oppnås enighet om trasevalg og tekniske løsninger på lokalt nivå.

Statlige planretningslinjer

Statlige planretningslinjer (tidligere rikspolitiske retningslinjer, RPR) er bestemmelser som i lovens språk «skal legges til grunn» for planleggingen (§ 6-2), dvs. som åpner for skjønnsmessig fortolkning og tilpassing til lokale situasjoner. Selv om statlige retningslinjer i prinsippet kan gis innenfor alle samfunnsområder, er alle gjeldende RPR knyttet til Miljøverndepartementets eller Kommunal- og distriktsdepartementets myndighetsområder. Særlig viktig er planretningslinjene for arealbruk langs vernede vassdrag, for hensynet til barn og unge i planleggingen og retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging.

De første retningslinjene for transport og miljøspørsmål kom i 1993 og 1994 fra Miljøvern- og Samferdselsdepartementene. I 2014 kom nye Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging som konkretiserer hvordan en skal arbeide for å nå de mål som følger opp kravene fra RPR (KMD 2014). Planlegging av arealbruk og transport­system skulle fremme samfunnsøkonomisk ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljøer med god trafikksikkerhet og effektiv trafikk­avvikling. Se tiltak Areal- og transportplanlegging - statlige føringer. Målet er å komme fram til løsninger som kan redusere transport­behovet, gi korte avstander til daglige gjøremål og skape effektiv samordning mellom ulike transportmåter.

Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging (RPR-BU), stiller både krav til planers innhold og planprosessen. F. eks. krever punk 5.d at arealer egnet for barn og unges lek og utfoldelse skal erstattes dersom de blir tatt i bruk til andre formål. Videre hjemles i pbl §5.1 at barn og unge rett til å bli hørt og få fremmet sine synspunkter i alle plan- og byggesaker som berører dem. KDD (2025) har laget en ny veileder som viser hvordan Pbl kan bidra til å sikre og skape gode oppvekstvilkår for barn og unge.

Planprogram og konsekvensutredninger

Pbls formålsparagraf, §1.e, angir at planleggingen skal legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode oppvekstmiljøer og gode oppvekst- og levekår.

For alle regionale planer, kommuneplaner og for noen reguleringsplaner med vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram. Dette skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger. Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsling av planoppstart.

Alle forslag til planer etter loven skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer som gjelder for området. For planer som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse - en konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn.

Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal planmyndigheten påse at en risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse. Analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til aktuelle utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging.

Hva som skal konsekvensutredes og hva utredningen skal omfatte er bestemt i to forskrifter, én for planer og én for tiltak (KMD 2014b: FOR-2014-12-19-1726, for planer og FOR-2014-12-19-1758, for tiltak). Statens vegvesens (2021) Håndbok V712 angir prinsipper for utredning av økonomiske («prissatte») og miljømessige («ikke-prissatte») konsekvenser av veganlegg.

Statlige planretningslinjer

Statlige planretningslinjer (tidligere rikspolitiske retningslinjer, RPR) er bestemmelser som i lovens språk «skal legges til grunn» for planleggingen (§ 6-2), dvs. som åpner for skjønnsmessig fortolkning og tilpassing til lokale situasjoner. Selv om statlige retningslinjer i prinsippet kan gis innenfor alle samfunnsområder, er alle gjeldende RPR knyttet til Miljøverndepartementets eller Kommunal- og moderniseringsdepartementets myndighetsområder. Særlig viktig for den kommunale planleggingen er planretningslinjene for arealbruk langs vernede vassdrag, for hensynet til barn og unge i planleggingen og retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging.

De første retningslinjene for transport og miljøspørsmål kom allerede i 1993 og 1994 fra Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartement. Den sistnevnte gjaldt planlegging av riks-og fylkesveger. I september 2014 kom nye Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging som konkretiserer hvordan en skal arbeide for å nå de mål som følger opp kravene fra de gamle RPR (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014). Formålet er å oppnå en bedre samordning av areal- og transportplanleggingen i den enkelte kommune, men ikke minst på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer. Retningslinjene klargjør hvilke prinsipper som skal vektlegges og peker på samarbeidsbehov og ansvars­forhold ved gjennomføring av planene. Målet er at planlegging av arealbruk og transport­system skal fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljøer med god trafikksikkerhet og effektiv trafikk­avvikling både innenfor den enkelte kommune og på tvers av kommunegrensene. Se også tiltak Areal- og transportplanlegging – statlige føringer.

Planretningslinjene slår fast at målet er å komme fram til løsninger som kan redusere transport­behovet, gi korte avstander til daglige gjøremål og skape effektiv samordning mellom ulike transportmåter. Et viktig punkt i retningslinjene (pkt. 3.5) sier at i områder der befolknings­tettheten gir grunnlag for det

«skal det ved utformingen av utbyggingsmønsteret og transport­systemet legges vekt på å tilrettelegge for kollektive transportformer. Når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår, skal andre alternativer enn økt vegkapasitet vurderes på lik linje, for eksempel regulering av trafikk, forbedring av kollektivtransporttilbudet».

Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging (RPR-BU), stiller både krav til planers innhold og planprosessen. F. eks. krever punk 5.d at arealer egnet for barn og unges lek og utfoldelse skal erstattes dersom de blir tatt i bruk til andre formål. Videre hjemles både her og i pbl §5.1 at barn og unge rett til å bli hørt og få fremmet sine synspunkter i alle plan- og byggesaker som berører dem.

Planprogram og konsekvensutredninger

Pbls formålsparagraf, §1.e, angir at planleggingen skal legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode oppvekstmiljøer og gode oppvekst- og levekår.

For alle regionale planer, kommuneplaner og for noen reguleringsplaner med vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger. Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsling av planoppstart. Planprogrammet fastsettes vanligvis av planmyndigheten.

Alle forslag til planer etter loven skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området. For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse – en konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn.

Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal planmyndigheten påse at en risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse. Analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til aktuelle utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging.

Hva som skal konsekvensutredes og hva utredningen skal omfatte er bestemt i to forskrifter, én for planer og én for tiltak (KMD 2014b: FOR-2014-12-19-1726, for planer og FOR-2014-12-19-1758, for tiltak). Statens vegvesens (2018) Håndbok V712 angir prinsipper for utredning av økonomiske («prissatte») og miljømessige («ikke-prissatte») konsekvenser av veganlegg. KLD og KMD publiserte i 2015 en veileder for metode og data ved konsekvensutredninger

Plan- og bygningslovens plansystem er omfattende og ressurskrevende. Nesten alle kommuner har utarbeidet en arealdel til sin kommuneplan. I mange tilfeller er planene dog av eldre dato og på etterskudd med den faktiske utviklingen. (Kilde: KOSTRA).

Planer etter Pbl definer betingelsene for gjennomføring av fysiske tiltak, men sikrer ikke gjennomføringen. Det skjer gjennom kommunens økonomiplan og den årlige budsjettbehandling. Over tid har det utviklet seg en praksis der den 4-årige økonomiplanen utgjør kommuneplanens handlingsprogram, Økonomiplanen blir utformet og behandlet etter bestemmelsene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av 1992.

Å sikre finansieringen av lokale tiltak av et visst omfang vil i en del tilfeller innebære at statlige, regionale og kommunale myndigheter må gå sammen om finansieringen, eventuelt også sammen med private transportselskaper og utbyggingsinteresser. Se tiltakene Avtaler mellom stat, fylkeskommune og kommuner (byvekstavtaler og bypakker). og Regulerende vegprising.

Plan- og bygningsloven er et sentralt virkemiddel i alle sammenhenger hvor fysiske miljø- tiltak (som omfattes av loven) skal gjennomføres og hvor det er nødvendig å forhindre eller redusere negative miljøeffekter. Innsats for en mer bærekraftig utvikling betyr å nærme seg planleggingsoppgavene fra mange sider - samtidig. Pbl blir benyttet daglig i planlegging og gjennomføring av store og små tiltak, på store og små steder, for å samordne mål og innsatser, og mobilisere ressurser på tvers av kommune? og forvaltningsgrenser. En rekke tiltak behandler planlegging for bærekraftig utvikling, se for eksempel: Samordnet areal og transportplanlegging, Samleterminaler for varedistribusjon, Bylogistikkdepot, Bystruktur og trafikkreduksjon.

Kommunes planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel er godt egnet til å sette trafikk- og miljøutfordringer på den politiske dagsorden i kommunen. Her er det rom for å reise grunn­leggende spørsmål både om mål, prioriteringer og mulige strategier for handling. Hva skal være de langsiktige målene for utvikling av trafikksystemet i kommunen? Hvilke avveiinger må gjøres mellom tilgjengelighet, fremkommelighet, miljø og trafikksikkerhet. Hvilke særlig utsatte steder eller trafikantgrupper skal prioriteres? Hvilke miljøbelastninger krever særlig oppmerksomhet og lokal innsats? Hvor kreves det samarbeid og samordning med andre myndigheter og institusjoner?

Selve planleggingsprosessen kan være en viktig arena for mobilisering til felles innsats. Det er gjennomført en rekke forsøksprosjekter og forskningsbaserte studier og evalueringer av prosesser og resultater med sikte på bedre samordning av areal- og transport­planlegging. Disse har hatt betydning for endring av lovverk og utforming av nye ordninger. Et eksempel er:

• «Fremtidens byer» med hovedfokus på klimautfordringer hadde et bredere samarbeid mellom statlige myndigheter (Miljøvern-, Samferdsels-, Olje- og energi- og Kommunal- og regionaldepartementet) samt Næringslivet og de 13 største byene. Programmet ga byene kunnskap om hvordan de kunne kutte utslipp og bedre bomiljøet. Arbeidet ble videreført gjennom avtaler om miljøbypakker, vedtatt i forbindelse med NTP 2014 - 2023.

En annen type samordningstiltak - til dels sterkt omstridt - er innføring av ulike systemer for vegprising. Bomavgifter var i utgangspunktet et finansielt virkemiddel for å fremskynde nye vegprosjekter, men etter hvert er en betydelig del av inntektene øremerket til finansiering av kollektivtrafikk, og tilrettelegging for gangs- og sykkeltrafikk.

Evaluering av ordninger har (Norheim 2013, Ruud og Wahlberg 2013, Sager m. fl 2017, NTP 2018 - 2029) har bidratt til et forpliktende samarbeid mellom aktørene gjennom etablering av langsiktige avtaler. Staten bidrar med midler tilsvarende de kommunene avsetter frabompenger. Rammeverket er gitt i NTP (2018 - 2029) og omfatter Byvekstavtaler for de 9 største byområdene og Bypakker for mindre byer og tettsteder. De første byvekstavtalene ble inngått i Bergen og på Nord Jæren i 2017. Trondheim og Oslo fikk sine avtaler i 2019. Se tiltaket Avtaler stat - fylkeskommune – kommune (byvekstavtaler og bypakker).

Det er foretatt en bred forskningsevaluering (EVAPLAN) av om pbl fungerer etter intensjonene og om loven håndterer den vanskelige balansen mellom samfunnsmessig regulering av dagens utfordringer og hensynet til en økonomisk og sosialt bærekraftig by- og stedsutvikling for framtidige generasjoner. Resultatene presenteres i to bøker eller artikkelsamlinger; Hanssen og Aarsæther (2018 a og b). Det er også gjennomført en egen studie av hvordan barn og unges rettigheter håndteres i planleggingen, se Hanssen 2018 og tiltaket Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging (RPR-BU).

Plan- og bygningslovens ulike planformer ivaretar en rekke forskjellige formål og funksjoner og tar hensyn til et bredt spekter av nasjonale mål og retningslinjer. Pbl dreier seg ikke bare om planlegging av arealbruk og infrastruktur, men om samfunns­planlegging i bred forstand. Samtidig understreker den sammenhengene mellom utformingen av våre fysiske omgivelser, natur- og miljøkvalitet og bo- og levekår. Gode fysiske planer bidrar til å sikre sentrale verdier som tilgjengelighet, fremkommelighet, miljø og sikkerhet.

En styrket og bedre samordnet lokal transportplanlegging krever organisatoriske løsninger og løpende plan- og budsjettprosesser med full sammenheng mellom beslutnings­myndighet og herredømme over virkemidler. Det setter store krav til samarbeid mellom sektormyndigheter både på statlig, regionalt og lokalt nivå. Den institusjonelle strukturen motvirker lett samordning mellom sektorer (for eksempel for ulike transportformer) og forvaltningsnivåer, og er en vesentlig årsak til manglende resultater (Osland og Kråkenes 1998, Nielsen m. fl. 2000).

Målene om mer bærekraftig byutvikling krever både politisk og administrativ vilje til å ta i bruk virkemidler som oppfattes som radikale og samfunnsmessig dyptgripende. Innenfor samferdselssektoren må vegbygging, kollektivsatsing, kø(veg)- prising og parkeringspolitikk ses i sammenheng. Hvordan ulike samfunnsfunksjoner lokaliseres, bindes sammen og organiseres, er avgjørende for å redusere transportvolum og miljøulemper (se f.eks. Fridstrøm 2019).

Innføring av bompenger og rushtidsavgifter, møter lett motstand, siden de berører motstridende interesser og mål for å finansiere både bilvegnett, kollektivtrafikk og gang- og sykkelvegnett. Evalueringen av Oslopakkene har vist at samordnet innsats blir enklere under spesielt tilrettelagte finansieringsordninger. Næss m. fl. (2009) finner basert på et stort antall forskningsprosjekter, at "den kompakte byen" er et virkemiddel for å redusere transport­behov og legge grunnlag for god kollektivdekning. Fortetting skaper også mindre press på dyrket mark og friluftsområder i byenes omland. Det finnes også motforestillinger mot fortetting, særlig med hensyn til effektene for bomiljø og grønnstruktur i eldre byområder og ivaretagelse av arealer for barn og unges utfoldelse og aktiviteter. Se (Nordbakke 2018, Hanssen et al. 2015, Hanssen 2019) og tiltakene Fortetting med kvalitet og Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging.

Kommunen er normalt avgjørende myndighet, men regionale og statlige myndigheter kan fremme innsigelser til planene om de mener de bryter med nasjonale mål eller aktuell særlovgivning. Se tiltaket Innsigelser.

Godkjent plan etter Pbl lovfester både rettigheter og forpliktelser. Godkjent reguleringsplan gir for eksempel rett til ekspropriasjon av grunn og bebyggelse for å gjennomføre planen om ikke forhandlinger og frivillige ordninger fører fram. Samtidig bestemmer reguleringsplanen, til dels detaljert, hvordan aktuelle utbyggingstiltak skal utformes og gjennomføres, for eksempel med hensyn til rekkefølge, skadeforebyggelse og avbøtende tiltak. Eventuelle unntak må formelt behandles som dispensasjon fra planen. Men godkjent reguleringsplan medfører ingen plikt til gjennomføring.

Loven definerer de formelle sidene – «minstekravet» – til samarbeid mellom planmyndighetene, berørte interesser og allmennheten. Loven sikrer at et planprogram blir utarbeidet, at planarbeidet blir offentlig kunngjort og at det åpnes for å fremme kommentarer, klager og innsigelser mot planene. Enhver som fremmer planforslag er pålagt «å legge til rette for medvirkning» og kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, som barn og unge.. Loven gir bestemmelser om offentlig høring og ettersyn og definerer statlige og regionale myndigheters rett til å fremme innsigelse mot planforslag som strider mot nasjonale og viktige regionale interesser.

Befolkningens medvirkning i planlegging og miljøspørsmål er en demokratisk rettighet nedfelt i Grunnlovens §110b og i Miljøinformasjonsloven av 2003. Et kommunikativt syn på planlegging, med vekt på likeverdighet mellom interessegrupper og aksept for konkurrerende verdier, kunnskap og virkelighetsoppfatninger utfordrer det dominerende synet på planlegging som en rasjonell og rent mål/middel-orientert prosess basert på et vitenskapelig kunnskapsgrunnlag (Kleven 1998, Kleven m.fl. 2011).

Miljøverndepartementets (2011b) reguleringsplanveileder gir oversikt over de formelle kravene, sjekklister og nyttige eksempler (med referanser) på organisering av medvirkningsprosesser i ulike planleggingssituasjoner, alt fra rene informasjonsmøter til planleggingsverksteder med stor grad av «blanke ark» og aktiv medvirkning.

Figur 2: Momenter i en åpen planleggingsprosess (Miljøverndepartementet 2011b Nettversjon).

Kommuneplanen skal være en plan både for kommunen som lokalsamfunn og som organisasjon. Over år har det utviklet seg en viss tradisjon for å se kommuneplanarbeidet som en «planleggingsdugnad» med bred medvirkning fra befolkningen; se f.eks. Amdam (1998) og http://www.kommunetorget.no. Fylkeskommunene har veilednings­ansvar for planlegging og har på sine hjemmesider et stort tilfang av informasjons- og veiledningsmateriale om aktuelle temaer i arbeidet med kommuneplaner og reguleringsplaner. Det samme gjelder for fylkesmannens avdelinger (Miljøverndepartementet 2011c) og Statens vegvesen som skal veilede kommunene (www.vegvesen.no).

Loven fra 2014 har nedfelt krav om medvirkning fra barn og unge i §5.1: «Barn og unge har en lovfestet rett til å bli hørt og fremme sine synspunkter i alle plan- og byggesaker som berører dem». Detaljer om ordningen se tiltake: Metoder for medvirkning med barn og unge og Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging.

Hva det vil koste å bygge opp et fullverdig kommunalt planapparat er ikke mulig å anslå. Kommunene er pålagt å ha en planstrategi og en kommuneplan, og alle bygge- og anleggstiltak av en viss utstrekning krever dessuten en godkjent reguleringsplan. Mange kommuner sliter med både kapasitet og kompetanse og ligger på etterskudd med oppdatering og rullering av kommuneplanen, særlig samfunnsdelen. De aller fleste reguleringsplaner utarbeides og fremmes av private tiltakshavere, utbyggere og konsulenter.  Se tiltak om Reguleringsplaner.

Planlegging etter plan- og bygningsloven setter høye mål og blir derfor utfordret både av sine egne ambisjoner og av drivkrefter innenfor og fra utsiden av det norske samfunnet. Utfordringene "utenfra" består av reelle trusler, som klimaendringene, og følger av Norges tilslutning til internasjonale avtaler og konvensjoner. Dette er planleggingskrav som utfordrer både etablerte sektor- og forvaltningsgrenser (Kleven m. fl. 2011).

Kommunal planlegging utfordres også av et betydelig nasjonalt endrings press, ikke minst påvirket av endringer i forholdet mellom kommune og stat. Kommunen har fått ansvar for mange nye oppgaver.  Statens krav til hvordan kommunene skal løse nasjonale oppgaver tar i stigende grad form av nasjonale standarder for plankvalitet og planleggingsprosesser. Økt sektorisering og nye, regionale forvaltningsenheter gjør planlegging mer orientert mot funksjoner på tvers av kommunale territorier.

En annen utfordring i kommunal planlegging er at ett stort antall aktører med avgrenset myndighetsområde innenfor territoriale grenser skal samhandle om å løse komplekse problemer og sprikende interesser. Pbl knytter i stor grad dette samordningsansvaret til kommunale planprosesser, samtidig som lokale planmyndigheter og beslutningsfattere har begrenset myndighet overfor statlige og regionale organer.

Samfunnet er stilt overfor utfordringer og komplekse og motsetningsfylte oppgaver. Arealplanlegging for mindre transport- og energibruk, vurdering av usikkerhet og risiko knyttet til klimaendringer er eksempler på dette. Andre utfordringer ligger i ambisjonen om økt medvirkning fra berørte interesser og bruk av nye samarbeids- og styringsformer - nettverk og partnerskap - mellom offentlige og private aktører, se også Nettverk og pakkesamarbeid.

En strategi for å nå målsetninger om klimavennlig transport kan for eksempel være å prioritere ny utbygging i de sentrale delene av byen eller rundt kollektivknutepunkt. Aktører med interesser i byens utkantsområder kan da oppleve å ikke få realisert ønsker om eiendomsutvikling. (Flyvbjerg 1998). Forskjellige aktørgrupper vil derfor mobilisere for og mot foreslått arealpolitikk.

Kjennskap til den lokale konteksten som politikerne opererer i, er viktig for å forstå avstanden som lett oppstår mellom nasjonale målsetninger og lokal politikkutøvelse (Tønnesen 2015a og b). Selv om lokale myndigheter skal operere i henhold til nasjonal politikk, påvirkes de av press lokalt. I dette ligger også det at bystyrer er ansvarlige overfor en lokal befolkning og primært forventet å fremme lokale interesser og verdier (Falleth og Hovik 2009).

Medvirkning fra barn og unge har fått en større plass i lovverket i de seinere år, men ikke nødvendigvis i praksis alle steder. Derfor trengs mer informasjon og bedre veiledere fra KMD, se konkrete forslag i Hanssen (2019) og i tiltaket Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging.

Amdam, R. (1998). Strategisk kommuneplanlegging. I: Kleven, T. (red.) Planlegging og handling. Oslo: Kommuneforlaget.

Falleth, E. I og Hovik, S. (2009). Local government and nature conservation in Norway: decentralisation as a strategy in environmental policy, Local Environment: The International Journal of Justice and Sustainability, 14:3, 221-231

Flyvbjerg, B. (1998). Rationality and power. Democracy in practice. London: University of Chicago Press.

Fridstrøm, L. (2019). Dagens og morgondagens bilavgifter. TØI rapport 1708/2019.

Hanssen, G.S. (2019). Hvordan ivaretas hensynet til barn og unges oppvekstvillkår i planlegging etter plan- og bygningsloven (2008)? Oslo Met. NIBR NIBR rapport 2018/12.

Hanssen, G.S., Hofstad, H,,Saglie, I-L. (red) (2015). Kompakt byutvikling. Muligheter og utfordringer. Oslo, Universitetsforlaget AS.

Hanssen og Aarsæther,N. (red.) (2018a). Plan- og bygningsloven 2008 - Fungerer loven etter intensjonene?, Universitetsforlaget

Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018b).  Plan- og bygningsloven 2008 - En lov for vår tid?, Universitetsforlaget

Hompland, A. og Naustdalslid, J. (2010). Ei kommuneinndeling – mange strukturar. Diskusjonsnotat om kommunestruktur utarbeid for KS. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Kleven, T. (red.). (1998). Planlegging og handling. Kommunal planlegging som grunnlag for politisk styring. Oslo: Kommuneforlaget.

Kleven, T., Naustdalslid, J. og Bjørn, C. (2011). Styring av planforskning og planleggerutdanning i Norge. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR rapport 2011:14.

Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (2015). Konsekvensutredninger: anerkjent metodikk og databaser for innlegging av data.. Veileder.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), nå Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD):

·       2014a: Lov om endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger i byggesaksdelen og oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak) m.m. LOV-2014-06-20-52

• 2014b: Konsekvensutredningsforskrifter (FOR-2014-12-19-1726, for planer og FOR-2014-12-19-1758
• 2023: Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023 – 2027.
• 2025: Barn og unge i plan og byggesak. Hvordan sikre og skape gode oppvekstvilkår for barn og unge gjennom planlegging og byggesaksbehandling.

Langmyhr, T. og Sager, T. (1999). Institusjonelle forhold og planprosesser i samferdselssektoren. Trondheim: SINTEF Bygg og miljøteknikk. Rapport. STF22 A99557

Miljøverndepartementet (nå Klima- og miljødepartementet, KMD). Disse finnes i hovedsak også på Kommunal- og distriktsdepartementets hjemmeside.

• 2000: Utvikling av miljøbyer. Erfaringer og anbefalinger. Hovedrapport.
• 2011a: Planlegging etter Plan- og bygningsloven. T-1476.
• 2011b: Reguleringsplanveileder. T-1490.
• 2011c: Lenker til kommunal planlegging.
• 2017 Konsekvensutredninger for planer etter plan- ob bygningsloven
• 2018 Reguleringsplanveileder

Nielsen, G., Arge, N., Lerstang, T., Moen, B. og Strand, A. (2000). Mer effektive institusjoner og bedre planlegging. Oslo: Norges forskningsråd. Synteserapport nr. 3 fra forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk.

Nordbakke,S. (2018). Barn og unge i den kompakte byen. Plan 2, 20108.

Norheim, B. (2013). Bymiljøavtaler i NTP. Et godt virkemiddel for bedre kollektivtrafikk og miljø? Oslo, Urbanet analyse. UA-notat 52/2013.

NOU 2001:7. Bedre kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. Planlovutvalgets første delutredning.

Næss, P., Næss, T. og Strand, A. (2009). The challenge of sustainable mobility in urban planning and development in the Oslo Metropolitan Area. Oslo: Transportøkonomisk institutt. TØI report 1024/2009.

Opedal, S., Pløger, J., Strand, A. og Vestby, G. M. (1998). Miljøbyprogrammet. En midtveisevaluering. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Prosjektrapport 1998:8.

Osland, O. og Kråkesnes, T. (1998). New Deal eller gamle spilleregler? Om kollektivtrafikkens forvaltningsorganisasjon og valg av politiske styringsinstrumenter for å fremme kollektivtransporten. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. Rapport 65/98.

Ot. Prp. Nr 32 (2007- 2008). Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (Plan- og bygningsloven, plandelen).

Ruud, A. og Wallberg, S. (2013). De fireårige belønningsavtalene. Evaluering av byområdenes resultater 2012. Oslo, Vegdirektoratet.

Sager, T., Bull-Berg, H. Og Grindvoll, I.L.T: (2017). Transportpakker. Litteraturgjennomgang og kartlegging av transportpakker som store offentlige investeringsprosjekter. Concept arbeidsrapport. Trondheim; Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

Samferdselsdepartementet:

• 2012: meld.nr. 33 (2012-2013). Nasjonal Transportplan 2014-2023.
• 2016: meld.nr. 33 (2016-2017). Nasjonal Transportplan 2018-2029.

Statens vegvesen (2025). Konsekvensanalyser. Veileder. Håndbok V712

Stortinget (2014). Proposisjon 121 (2013-2014) Endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger mv. i plandelen).  

Innst. 47L (2014-2015) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger mv. i plandelen)

Tønnesen, A. (2015a). Policy packages and state engagement: Comparing car-use reduction policy in two Norwegian cities. Journal of Transport Geography 46. 89-98.

Tønnesen, A. (2015b). Entrepreneurialism and car use-reduction. Planning Theory & Practice. 16:2. 206-225.