Håndtering av barrierer mot en bærekraftig mobilitet

1. Hva er barrierer?

Barrierer er faktorer som hemmer eller hindrer at et tiltak eller en tiltakspakke blir iverksatt. I en omfattende Europeisk studie av iverksetting av ny politikk (OPTIC, Åkerman mfl., 2011), blir syv typer barrierer identifisert, som påvirker muligheten for å overføre politikk til handling på forskjellige måter: kulturelle, politiske, juridiske, organisatoriske, kunnskapsmessige, finansielle og teknologiske barrierer. De syv kategoriene barrierer er nærmere beskrevet i tabell 1. Barrierene overlapper hverandre til en viss grad, og er ikke gjensidig utelukkende.

Det kan være hensiktsmessig å skille mellom barrierer som oppstår i ved politikkutforming (agendasetting og politikkutforming) og politikkimplementering (implementering og evaluering), jamfør Winther (1991) og Åkerman mfl. (2011). Tabel1 1 viser vanlige barrierer i de ulike fasene.  

Tabell 1: Kategorisering av ulike typer barrierer mot utforming og implementering av tiltak som fremmer mer bærekraftig mobilitet. Kilde: Åkerman m.fl. 2011.

Innføring av et tiltak eller en tiltakspakke kan generere interessekonflikter på ulike plan. Det kan for eksempel være at forskjellige befolkningsgrupper berøres ulikt av tiltaket eller tiltakspakken, eller at de er nye og fremmede for befolkningen og påvirker deres hverdag (barriere 1), dragkamp i forbindelse med budsjettprosesser (barriere 6), ulike politiske syn (barriere 2), eller ulike syn på hvor ansvaret for gjennomføringen av tiltaket bør plasseres (barriere 4). Hvordan denne interessekampen utvikler seg, henger sammen med hvor sterke barrierene oppleves.

Det er ikke bare selve innholdet i et tiltak eller en tiltakspakke som kan skape implementeringsbarrierer. Konteksten tiltakene blir presentert i kan også bidra til dette, og det er således grunn til å se nærmere på sammenhengen mellom innhold og kontekst.

2.  Ulike typer tiltak, ulike typer barrierer

Lowi (1964, 1985) viser til fire hovedtyper politikk/tiltak, og at disse møter ulike typer barrierer med hensyn til aktører og interessegrupper, samt offentlig og politisk aksept (se tabell 2). Her legges det vekt på de fire første barrierene i tabell 1.

Lowis fire hovedtypene politikk/tiltak er:

• Distributive løsninger som er bevilgning av midler til et bestemt politikkområde eller tiltak. Eksempel: Økonomisk støtte til å bygge gang- og sykkelfelt
• Redistributive løsninger som er omfordeling av aktivitet ved hjelp av skattlegging eller avgifter. Eksempel: Veiprising.
• Konstituerende løsninger som går ut på etablering av nye institusjoner og endringer i forvaltningen. Eksempel: Bypakker og byvekstavtaler (Byvekstavtaler og tilskudd til byområder – regjeringen.no).
• Regulatoriske løsninger som er innføring av ny lovgivning eller sanksjoner som har til hensikt å påvirke aktørenes handlinger. Eksempel: Endringer i Plan- og bygningsloven.

Tabell 2 viser et eksempel på mulige barrierer som kan oppstå dersom man gjennomfører tiltaket «lavutslippssoner» med ulike løsninger innenfor de fire hovedkategoriene over.

Tabell 2: Mulige barrierer for gjennomføring av tiltaket lavutslippssoner med ulike grep/løsninger.

Når man implementerer redistributive og regulatoriske miljøtiltak, kan man forvente politiske og kulturelle barrierer. Årsaken er at disse ordningene innebærer nye utgifter og/eller forpliktelser for befolk­ningen. Distributive og konstituerende finansieringsløsninger betyr derimot en mer overordnet og prinsipiell overføring av ansvar og privilegier, som flertallet av befolkningen ikke vil oppleve et like nært forhold til (se også Ripley og Franklin, 1982).

For distributive og konstituerende løsninger er det derimot mer sannsynlig at man støter på motstand fra offentlige organisasjoner (institusjonelle og juridiske barrierer). Årsaken er at denne typen endringer som regel forutsetter endringer i det institusjonelle rammeverket. 

3. Kopling mellom tiltak og finansieringsform

Det er ikke nødvendigvis de samme gruppene som får henholdsvis positive og negative effekter av et tiltak. Eksempelvis innebærer køprising en kostnad for en gitt befolkningsgruppe (de som kjører bil i rush), mens det gir positive effekter i form av blant annet bedre luftkvalitet for en mer sammensatt befolkningsgruppe (de som bor i nærområdet).

Et miljøtiltak kan med andre ord ha spredte eller konsentrerte fordeler, på samme måte som ulempene ved å iverksette tiltaket, kan være spredt over hele eller store deler av befolkningen, eller knyttet kun til en bestemt gruppe. Ved å kombinere spredte/fokuserte fordeler og spredte/fokuserte ulemper på ulike måter, får man fire ulike kombinasjoner (se Wilson (1980) og Winter (1991)):

1. Tiltak med spredte ulemper og spredte fordeler. Eksempel på tiltak er en generell miljøavgift for CO₂-utslipp i transportsektoren.
2. Tiltak med fokuserte ulemper og spredte fordeler. Eksempel på tiltak er skatt på tunge kjøretøy for en generell reduksjon av CO
3. Tiltak med spredte ulemper og fokuserte fordeler. Eksempel på tiltak er forbedring av framkommelighet for kollektivtrafikken finansiert over statsbudsjettet.
4. Tiltak med fokuserte ulemper og fokuserte fordeler. Eksempel på tiltak er etablering av lavutslippssone.

Hvordan fordeler, ulemper og effekt er fordelt, påvirker sannsynligheten for at et tiltak blir satt i verk. Det kan for eksempel være vanskelig å iverksette et tiltak i den første kategorien (spredte ulemper og spredte fordeler) når ingen grupper i befolkningen har noe sterkt insitament for å arbeide for løsningen. Klimatiltak blir ofte brukt som eksempel denne typen tiltak (OPTIC 2011), og erfaringsmessig har bredt innrettede klimatiltak gjerne hatt begrenset oppslutning.

Ved introduksjon av tiltak i den andre kategorien (fokuserte ulemper og spredte fordeler), vil gruppen som må bære ulempene ved tiltaket ha en sterk motivasjon for å mobilisere mot dette. Fordelene ved tiltaket er imidlertid spredt på mange, og dermed ikke så tydelig for enkeltpersoner. Dette reduserer sannsynligheten for at noen vil mobilisere for en slik løsning. Denne typen tiltak vil derfor ha minst sannsynlighet for å bli vedtatt og iverksatt.

Tiltak hvor ulempene er spredt og fordelene er fokusert (kategori 3), har den største sannsynligheten for å bli iverksatt, fordi fordelene ved tiltaket vil være tydelig for en bestemt gruppe, mens ulempene vil bli spredt på mange.

Ved introduksjon av tiltak i kategori 4 (fokuserte ulemper og fokuserte fordeler), kan man oppleve sterk mobilisering både for og mot løsningen, og utfallet vil avhenge av den relative styrken til hver gruppe.

Koblingen mellom fordeling av fordeler og ulemper av et tiltak, og sannsynlighet for gjennomslag for tiltaket, er oppsummert i tabell 3.

Tabell 3: Kopling mellom tiltak og effekt - ulike scenarier og sannsynlighet for gjennomslag gradert fra 1-4 (der 4 er best)

4. Effekten av tiltak og tiltakspakker

Det eksisterer vanligvis en konflikt mellom styrken på og effekten av et miljøtiltak på den ene siden, og barrierene mot tiltaket på den andre siden. For eksempel vil effekten av køprising være sterkere jo høyere avgiften settes, mens høy avgift kan redusere aksepten for tiltaket. Det er i denne sammenheng viktig for beslutningstakerne å ha klart for seg hvilken målsetting de har med tiltaket. Ønsket effekt må veies opp mot hvor sterke barrierer en kan forvente at tiltaket vil møte, og hvilke ressurser det vil kreve å overvinne disse barrierene.

Det er således naturlig å forvente at jo større omfordelingseffektene av et miljøtiltak kan bli, jo mer vil motstanden mot ordningen øke. I tillegg vil omlegging til et omfattende og kanskje også ukjent miljøtiltak, kreve en lengre planleggingsprosess og mer innsats fra de administrative instanser, enn et mindre omfattende tiltak.

Ved å sette sammen enkelttiltak, med ulike positive og negative egenskaper til tiltakspakker, kan man komme fram til kombinasjoner som avhjelper svakhetene ved det enkelte tiltak. OPTIC (Åkerman mfl. 2011) beskriver tiltakspakker, begrunnelser for dem og tilbyr også en håndbok i hvordan tiltakspakker kan settes sammen. Byvekstavtalene er eksempler på tiltakspakker som kombinerer tiltak med ulike fordeler og ulemper.

Uavhengig av hvordan man velger å innrette et tiltak eller en tiltakspakke, finnes det noen felles "kjøreregler", som bør benyttes. Dette dreier seg for det første om å informere tilstrekkelig om tiltaket, og å vektlegge synliggjøring av fordelene. I tillegg er det nyttig å ha gode erfaringer å vise til; enten i form av internasjonale ordninger, eller i form av en norsk forsøksordning.

Vi ser under nærmere på Tiltakskatalogens miljøtiltak, hvordan fordeler og ulemper med tiltakene er fordelt, og hvordan sannsynlighet for gjennomslag for tiltakene kan bedres med kombinasjon med andre tiltak.

Miljøtiltak som gir spredte ulemper og spredte fordeler

En rekke skatter og avgifter gir spredte ulemper og spredte fordeler. Eksempler er drivstoffavgift og engangsavgift på biler, samt omsettbare utslippskvoter. Felles for disse avgiftene er at verken ulempene eller fordelene framstår som spesielt tydelige for befolkningen. Dette indikerer at for å skape økt oppslutning om disse avgiftene, bør de benyttes i kombinasjon med tiltak som har mer fokuserte fordeler, som for eksempel en styrket kollektivsatsing.

Betaling for tilgang til bil, eller for utslipp av CO_2, er regulatoriske (lovgivning) og redistributive (skatt) løsninger, der midler omfordeles ved hjelp av beskatning. Dette betyr at man først og fremst kan forvente politiske og kulturelle barrierer mot tiltakene fordi det er befolkningen som bærer ulempene. På den annen side kan måten midlene brukes på, endre bildet eller redusere negative reaksjoner.

For en nærmere drøfting av hvem som kan bestemme over bruken av innkrevde skatter og avgifter, se tiltaket Økonomiske virkemidler.

Miljøtiltak som har fokuserte ulemper og spredte fordeler

Miljøtiltak som har fokuserte ulemper, men spredte fordeler, er eksempelvis tiltakene Veiprising og Parkeringsavgift. Tiltakene har hoved­sakelig regulatoriske (lovgivning) og redistributive (skatt) trekk, noe som indikerer at de vil kunne møte på politiske og kulturelle barrierer i form av reaksjoner fra de berørte befolkningsgruppene.

For å bøte på utfordringene med spredte fordeler og fokuserte ulemper samt lav politisk og kulturell aksept, bør man i en pakkesammensetning ta sikte på å legge til distributive elementer (målrettede overføringer). Dette kan innrettes på ulike måter for de ulike ordning­ene. Eksempelvis kan midler fra innføring av køprising bli avsatt til å ruste opp kollektivtransporten i området betydelig. Studier indikerer også at ved å gjøre køprising mer lik en tradisjonell bompengeordning, øker aksepten (Olsen mfl. 2011). Innføring av parkeringsavgift kan kombineres med billigere og/eller hyppigere kollektivtransport.

Miljøtiltak som har fokuserte fordeler og spredte ulemper

En rekke av tiltakene i Tiltakskatalogen tilhører denne kategorien, inkludert tilretteleggingstiltak for gange, sykkel og kollektivtransport, samt miljøteknologi. Når disse tiltakene blir implementert ved statlig støtte finansiert over skatteseddelen, gir det fokuserte fordeler for brukere av det bedrede kollektiv-/sykkel-/gangetilbudet, eller i form av bedret luftkvalitet i by, som en følge av bedret miljøteknologi. Tiltakene vil da i hovedsak være distributive (målrettede overføringer), noe som betyr at de barrierene de eventuelt vil møte, hovedsakelig vil være av institusjonell eller juridisk karakter.

Ordninger med spredte ulemper, men fokuserte fordeler, vil i henhold til teorier om implementeringsbarrierer være den løsningen som vil møte minst motstand i befolkningen. Et argument mot disse tiltakene er imidlertid at de kan ha liten samfunnsøkonomisk og/eller miljømessig effekt, på grunn av at tiltakene i liten grad gir insentiv til samfunnsøkonomisk tilpasning til kostnaden ved forurensing. Dette kan avbøtes ved å kombinere tiltakene med redistributive elementer, for eksempel en rushtidsavgift.  

Miljøtiltak som harfokuserte fordeler og ulemper

Tiltakskatalogens tiltak for å regulere trafikk kan betegnes som tiltak i denne kategorien. Eksempler på tiltak er; Lavutslippssone, Shared space, Miljøfartsgrense, Trafikksanering og Fra vei til gate. Fordelene ved disse tiltakene finnes i form av bedret luftkvalitet og redusert støy, mens ulempene omfatter forbud eller avgift på bestemte kjøretøy, samt redusert fart og/eller omveier. 

Ved innføringen av denne typen tiltak, vil det være en forholdsvis liten gruppe som må bære ulempen ved tiltaket, og denne gruppen kan derfor tenkes å mobilisere mot tiltaket. Samtidig kan det tenkes at lokalmiljøet vil se dette som et svært positivt tiltak, og mobilisere for en slik løsning, noe som kan resultere i en interessekamp mellom to grupper.

Avgift kan betegnes som et redistributivt tiltak, mens forbud/påbud er et regulatorisk tiltak. Både regulatoriske og redistributive tiltak møter i første rekke politiske og kulturelle barrierer. Det er allikevel naturlig å anta at motstanden mot tiltaket vil bli mindre hvis det innføres i et mindre område, både fordi det vil være et mindre omfattende grep, og fordi det vil være enklere å tilpasse seg et eventuelt forbud i deler av byen enn i hele byen. Problemer knyttet til denne typen tiltak, er at de kan føre til endringer i trafikkmønsteret, og dermed flytte problemet fra ett sted til et annet.

5. Erfarte barrierer i tre norske byer

Det eksisterer i dag mye kunnskap og erfaring med hvilke tiltak som kan bidra til mer bærekraftig mobilitet, men det ser ikke ut til å være en klar sammenheng mellom grad av målt effektivitet av tiltak og villighet/mulighet til å implementere disse. Det er godt dokumentert i litteraturen at det eksisterer ulike typer barrierer mot mer bærekraftig mobilitet, men det eksisterer lite empirisk forskning fra norske byer.

På oppdrag fra Statens vegvesen har Nordlandsforskning studert hva som oppleves som de viktigste barrierene mot gjennomføring av tiltak som bidrar til mer bærekraftig mobilitet og hvilke muligheter finnes for å kunne overkomme disse barrierene (Bardal mfl. 2019).

Begrepet «bærekraft» har flere dimensjoner (økonomisk, sosial og klima- og miljømessig). Studien har hatt fokus på den klima- og miljømessige dimensjonen, og virkemidler og tiltak som bidrar til å redusere transportbehovet og/eller bidrar til å redusere privat bilbruk ved å øke andelen som benytter mer miljøvennlige transportmidler som gåing, sykling og kollektivtransport.

Studien omfatter casestudier av de tre byene Bodø, Trondheim og Bergen. Det ble gjennomført 18 dybdeintervju med informanter i de tre byene, sentrale dokumenter knyttet til arbeid for å få til mer bærekraftig mobilitet er studert og man har deltatt på viktige møter.

De barrierene man har opplevd i de tre byene, er i hovedsak de samme som er behandlet i litteraturen. De er også nokså like i alle tre byen, selv om enkelt barrierer ser ut til å være mer spesifikke for hver enkelt by, blant annet knyttet til at byene er forskjellige i størrelse og har ulik tilgang til økonomiske midler til finansiering av tiltak. Bodø som er en mindre by, tilhører ikke de større byene som kan få statlig støtte via tidligere Bymiljøavtaler eller någjeldende Byvekstavtaler. Dette betyr at de har dårligere økonomiske muligheter til å finansiere tiltak og etablere insentiver for bærekraftig transport.

Tabell 4 oppsummerer barrierer og suksessfaktorer framkommet i de tre norske byene.

Tabell 4: Eksempler på de seks barrieretypene i kapitel 2, nevnt av intervjupersoner i Bergen, Bodø og Trondheim. Kilde: Bardal m. fl. (2019).

Bardal m. fl. (2019) konkluderer slik: «Det vi har erfart fra de tre byene er at det ikke mangler på visjoner og ideer om hvordan man kan få til mer bærekraftig mobilitet. I alle de tre byene er det nokså bred politisk enighet om at dette er noe som må settes høyt på den politiske agendaen. Utfordringene ser ut til å oppstå når konkret politikk skal utformes og implementeres».

Beskrivelsen av barrierer ble gitt av informantene i 2019, men er nok fortsatt i stor grad gjeldende også i 2025, selv om det har blitt jobbet med og jobbes med enkelte av punktene som eksempelvis utforming av regelverket for sykkel.

6. Muligheter for å overkomme barrierer i tre norske byer

Kombinering av pisk og gulrot

Alle de tre byene har en form for tiltakspakke. Bodø har bypakke og Trondheim og Bergen har byvekstavtaler. I alle pakkene har det ligget inne både restriktive tiltak og mer populære tiltak. Både i Bergen og Trondheim kom det fram at selv om det hadde vært stor motstand til innføring av bompenger, så hadde motstanden lagt seg etter hvert. Aksepten for bompengeinnkrevingen økte når folk fikk se at det resulterte i bedre kollektivtilbud og nye gang- og sykkelveier.

Selv om forbedret kollektivtilbud og gang- og sykkelveier ble hevdet å ha økt aksepten for bompengeinnkreving i Bergen og Trondheim, kom det fram at i tråd med litteraturen (Fridstrøm og Alfsen, 2014) ble motstanden mot bompenger ofte mindre dersom bilistene så at de fikk en bedre vei i retur i forhold til om midlene går til rene gang-, sykkel- og/eller kollektivtiltak. Et eksempel er den lave motstanden mot bompenger i Bodø når mesteparten av midlene gikk til et stort veiprosjekt. Det har imidlertid heller ikke blitt noe større motstand mot bompenger i ettertid, når bypakken har blitt utvidet med hovedsakelig gang-, sykkel og kollektivtiltak. Det kan skyldes at takstene er forholdsvis lave, at befolkningen har blitt vant til bompenger og at man har sett hva man får igjen for pengene.

Utvise fleksibilitet i forhandlingene

Det kan være uenighet både om hvilke tiltak som skal prioriteres, og om hvordan løsninger skal utformes. En strategi som kan dempe interessekonfliktene, er å åpne opp for forhandling om detaljene i utformingen av tiltak. Dette ble gjort i forbindelse med rulleringen av Bypakke Bodø, hvor styringsgruppa la fram ulike forslag til finansiering av utvidelsen. Også i Trondheim har man på bakgrunn av forslag fra interessenter, sagt seg villig til å prøve ut nye løsninger. Selv om forsøkene ikke blir til varige tiltak, kan det øke aksepten når ulike interessegrupper opplever å komme til orde i prosessen.

Som Langmyhr og Sager (1997) har påpekt, kan også kompromissløsninger, som kanskje ikke er de mest effektive løsningene, være et første steg på veien i riktig retning. Dette viser erfaringene fra både Bergen og Trondheim hvor aksepten for kontroversielle tiltak ofte har bedret seg etter implementering.

Gjennomføre prøveordninger

Det å gjennomføre prøveordninger slik at folk får erfaring med hvordan tiltak virker, kan skape økt aksept for tiltak. I Trondheim og Bergen har dette blitt gjort med godt hell, Det ble samtidig etterlyst mer fleksibilitet fra sentrale myndigheter i forhold til å gi rom for å prøve nye løsninger. Bedre verktøy for å gjennomføre evalueringer på en effektiv måte i etterkant av utprøvingene, vil også være nyttig for å bidra til læring.

Bruke kommunikasjon strategisk

I Trondheim ble det pekt på som en suksessfaktor at de helt fra starten av hadde jobbet strategisk med å bygge merkevaren Miljøpakken og at de hadde vært bevisst på å kommunisere alle fordelene med Miljøpakken til befolkningen.

Både i Miljøpakken i Trondheim og Bypakke Bodø har ulike mediekanaler vært benyttet for å kommunisere effekter og påvirke holdninger og aksept for tiltak. Dette ble opplevd som nyttig. I Bergen jobber man i Miljøløftet med å styrke ressursene til informasjons- og kommunikasjonsarbeid, både overfor publikum og mellom virkemiddelaktører da dette oppleves som strategisk viktig.

Både Bergen og Trondheim har utfordringer knyttet til støv fra biltrafikken, noe som har vært brukt som begrunnelse for innføring av ulike restriktive tiltak som for eksempel piggdekkavgift og andre tiltak som begrenser bilbruken. Å fokusere på lokale forhold i kommunikasjonen kan være en hensiktsmessig strategi, da dette kan være lettere for befolkningen å relatere seg til.

Bruke gode eksempler

Det vises i litteraturen til at det å kunne vise til positiv erfaring med innføring av tiltak i andre byer, kan være med på å dempe barrierer (Åkerman mfl., 2011). Det er også gjort i de norske byene. Man har bevisst brukt gode eksempler fra europeiske byer i kommunikasjonen. Informantene uttrykte imidlertid frustrasjon over at Norge ligger så langt bak i planleggingen av byer. Det er rom for forbedring når det gjelder å bruke gode eksempler. Det ville bli enklere å finne gode eksempler fra Norge dersom erfaringer ble bedre dokumentert og tilgjengeliggjort.

Innføring av Miljødashbord, et verktøy for å samle inn data og visualisere effekter av valg, kan være et mulig hjelpemiddel for å synliggjøre konsekvenser og bevisstgjøre beslutningstakerne.

Organisatoriske/institusjonelle grep

I alle tre byene har det å etablere nye organisasjoner som for eksempel Bypakke Bodø, Miljøpakken og Miljøløftet, vært positivt. Dette skyldes blant annet at de ikke hadde samme bindingene i forhold til eksisterende normer, verdier og rutiner som etablerte organisasjoner har og som kan være en barriere for å få utformet og implementert ny politikk (Åkerman mfl., 2011). På tross av noen utfordringer, var det en utbredt oppfatning blant informantene om at det institusjonelle samarbeidet fungerte ganske godt i alle de tre byene, gjennom de ulike avtalene.

En faktor som trolig kan bidra til å styrke samarbeidsflatene, og som vil adressere de utfordringene som er dokumentert, er å sette et sterkere fokus på involvering av ulike interessegrupper i ulike faser av planleggingen og i utviklingsprosjekter. Dette gjelder både en påkobling av politiske aktører, fagavdelinger og brukerinteresser tidlig i planprosesser. Et mulig grep er å vurdere medvirkningsalternativer som supplerer tradisjonelle høringsrunder.

Bruk av statlig finansiering for å iverksette lokale investeringer

Inntrykket fra intervjuene er at bymiljøavtalene og byvekstavtalene har bidratt positivt til å få satt bærekraftig mobilitet på agendaen i Trondheim og Bergen. Det at investering i bærekraftig infrastruktur belønnes med midler fra staten, ser ut til å ha motivert de lokale aktørene til å komme sammen for å finne gode tiltak som kan utløse slik støtte.

For Bodø, som ikke har en tilsvarende avtale med staten, har det vært mer krevende å skaffe finansiering til nye tiltak for å bedre forholdene for gående, syklende og kollektivreisende. Her er man avhengig av bompengeinnkreving for å få realisert nye tiltak. Dette gjør finansieringssituasjonen mer krevende for Bodø.

Det hjelper ikke at fylkeskommunene får bevilgninger til kollektivdrift gjennom byvekstavtalene, dersom deres budsjetter og handlingsrom samtidig begrenses, slik at de blir nødt til å redusere eget tilskudd til kollektivdriften. Dette gjelder for alle byene, uavhengig av om de har byvekstavtale eller ikke. Regionreformen, som blant annet ført til at fylkeskommunene som Trondheim og Bergen tilhører, har blitt utvidet, gjør også at fylkeskommunene får mer «land» og mindre «by» å ta hensyn til i den fremtidige kollektivstrukturen. Det er viktig at man i de fremtidige byvekstavtalene tar høyde for at sentrum/periferispenninger kan forsterkes.

Forbedre planleggingsverktøy

Flere pekte på at den etablerte plankulturen kunne representere en viktig barriere mot mer bærekraftig mobilitet. En strategi for å overkomme dette, kan være å forbedre planleggingsverktøyene rettet mot myke trafikanter, jamfør Banister (2008).

Bedre verktøy og metoder for å få ulike brukere og interessenter involvert i planprosessene ville også kunne bidra til løsninger som er bedre tilpasset brukerne, og redusere barrierer knyttet til implementeringen av tiltakene. Dette inkluderer involvering av næringsaktører tidlig i prosessene slik det ble etterlyst i Trondheim.

Bergen har en utfordring med mange trange gater i sentrum. Dette er krevende med hensyn til å utforme og etablere gode løsninger for syklistene. Statens vegvesen sine håndbøker kan være en barriere for gode løsninger tilpasset lokale forhold. Bedre verktøy og metoder for hvordan man kan tilrettelegge for alle typer trafikanter i tett bebyggelse, vil kunne bidra til mer bærekraftig mobilitet i disse områdene.

Forberede for åpning av mulighetsvindu

Det endrer seg over tid hvem som er beslutningstakere, og beslutningstakere kan endre mening. Å være tålmodig, å gjenta ideer over tid og å ha planer klare slik at man er rede til å utnytte muligheten dersom den skulle dukke opp, vil derfor kunne være en god strategi (Åkerman mfl., 2011). I Trondheim ble det pekt på at en av årsakene til at Miljøpakken kom sterkt i gang, skyldtes situasjonen som oppstod da det satt politikere fra samme side i politikken i posisjon, både på kommune-, fylkeskommune- og statlig nivå. God kommunikasjon mellom beslutningsnivåene, og at beslutningstakerne lokalt møtte velvilje oppover i det politiske systemet, var et mulighetsvindu som beslutningstakerne i Trondheim var flinke til å utnytte.

I Bodø har det oppstått et mulighetsvindu ved at det er vedtatt at flyplassen skal flytte og at det frigjøres nye arealer til byen. Når en helt ny bydel skal bygges opp, gir det unike muligheter for å kunne få bygd et miljøvennlig transportsystem.

7. Oppsummering

Tiltakskatalogen rommer tiltak av alle de typer som er drøftet her, og er dermed et verktøy for å se på kombinasjoner av tiltak eller tiltakspakker som kan skape balanse mellom de enkelte tiltaks gode og dårlige sider.

Som et eksempel, har vi i tabell 5 oppsummert hovedmomenter som vil aktuelle i en drøfting av hvordan fordeler og ulemper vil fordele seg for ulike løsninger for en eventuell innføring av en lavutslippssone.

Tabell 5: Oversikt over miljøtiltak, barrierer og mulige avbøtende tiltak ved innføring av en lavutslippssone.

Ulike miljøtiltak kan passe i ulike byer, og hvilke løsninger som konkret vil passe best i den enkelte by, krever en nærmere vurdering. De ulike organisatoriske ordninger eller nettverk som er etablert i de norske byområder i tilknytning til ulike statlige-kommunale avtaler (Forsøksordningen, Bypakke-ordningen, Framtidens byer og Forpliktende Byvekstavtaler) gir rom nettopp for slike samlede vurderinger av tiltakspakker. Tiltaket Nettverk for samarbeid beskriver også styrker og svakheter ved ulike typer nettverksorganisasjoner.

For en videre utvikling av bærekraftig mobilitet er det viktig å styrke kunnskapen om hvordan ulike barrierer påvirkes av ulike lokale kontekster. Andre forutsetninger kan åpenbart gjelde i mindre urbane områder, og bærekraftig mobilitet har også relevans her. Det kan være betydelige variasjoner mellom sentrum og periferi i hvordan man fortolker denne problematikken. Dette kreves det mer kunnskap om.

Et annet aspekt som fortjener oppmerksomhet, er hvilken betydning de lokalt opplevde barrierene påvirkes av nasjonale politiske føringer og rammebetingelser. Sektorpolitiske føringer skal samordnes og operasjonaliseres lokalt. Dette er ikke en særskilt utfordring for bærekraftig mobilitet, men målkonflikter og institusjonelle grenser er en relevant tematikk også her. Hvordan barrierer kan dempes ved at staten gir tilstrekkelig fleksibilitet for lokale og regionale bærekraftløsninger, er derfor et interessant tema for videre studier. 

8. Referanser

Banister, D. (2008). The sustainable mobility paradigm. Transport Policy, 15(2), 73-80.

Bardal, K.G., Gjertsen, A. og Reiner, M.B. (2019). Barrierer mot mer bærekraftig mobilitet. Erfaringer fra tre norske byer. NF rapport 1/2019.

Fridstrøm, L. og Alfsen, K.H. (2014). Vegen mot klimavennlig transport. Hovedrapport fra forskningsprosjektet TEMPO – Transport and Environment, Measures and Policies. TØI-rapport 1321/2014.

Kolbenstvedt, M. & Ruud, A.S. (2017). Byutredninger og byvekstavtaler. Tiltakskatalog for transport og miljø.

Langmyhr, T. og Sager, T. (1997). Implementing the improbable urban road pricing scheme. Journal of Advanced Transportation 31: 139-158.

Lowi, J.T. (1964). American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory, World Politics, 16 (4), July.

Lowi, T.J. (1985). The State in Politics: The Relation Between Policy and Administration, i Noll, R.G. (red.): Regulatory Policy and the Social Sciences, Berkeley, Los Angeles, London: University of California Press, s. 67-110.

Olsen, S. J., Sandberg Eriksen, K., Fearnley, N. og Longva, F. (2011). Kollektivtransport og kostnader. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1176/2011.

OPTIC (2011). How to manage barriers to formation and implementation of policy packages in transport. Deliverable 5, June 2011.

Ripley, R.B. and Franklin, G.A. (1982). Bureaucracy and Policy Implementation. Homewood, Illinois: The Dorsey Press.

Wilson, J.Q. (1980). "The Politics of Regulation", i Wilson, J. Q. (ed.) The Politics of Regulation. New York: Basic Books, Inc., Publishers.

Winter, S. (1991). "Udviklingen i beslutningsprocesteori: en introduktion", Politica 23(4), pp. 357-374.

Åkerman J, Gudmundsson H, Hedegaard Sørensen C, mfl. (2011). How to manage barriers to formation and implementation of policy-packages in transport. OPTIC. Optimal policies for transport in combination.