Strakstiltak ved høy luftforurensning

revisjon

2025:

Elisabeth Syse, Statens Vegvesen

Forfatter

2018:

Harald Aas, TØI

Forfattere

2011:

Arvid Strand, TØI og Ellen Foslie, SVV

Noe justert 2021

revisjon

2024:

Gunhild Lutnæs, Statens Vegvesen

1. Problem og formål

Dårlig luftkvalitet er en utfordring i mange norske byer. Høye konsentrasjoner av nitrogendioksid (NO₂) og svevestøv (PM₁₀ og PM_2,5) kan føre til helseskade og i verste fall for tidlig død (Folkehelseinstituttet 2018).

Hvilke akutte tiltak har kommunene til rådighet når det varsles om høye nivåer av luftforurensning? Denne beskrivelsen tar for seg de mest relevante tiltakene, samt erfaringer som er gjort der ulike tiltak er prøvd ut.

Langsiktige tiltak for å forbedre luftkvaliteten, som bruk av vinterdekk uten pigger, innføring av miljøfartsgrense, etablering av lavutslippssoner og jevnlig renhold for å redusere støv i veikantene, er ikke beskrevet her.

Strakstiltak rettet mot veitrafikk kan iverksettes på bestemte veistrekninger eller innenfor spesifikke geografiske områder hvor det er betydelig trafikk og hvor man kan forvente luftkvalitetsproblemer av et visst omfang. Dårlig luftkvalitet er spesielt fremtredende i byområder med høy trafikk, langs trafikkerte veier, eller på steder der de topografiske og meteorologiske forholdene kan føre til at det oppstår inversjon på kalde vinterdager.

Veitrafikk som kilde til luftforurensning

Veitrafikk er generelt den primære kilden til lokal luftforurensning, men bidrag kommer også fra industri i noen byer og tettsteder, og utslipp fra skip i havn (Miljøstatus, Miljødirektoratet). I tillegg bidrar vedfyring til høye av nivåer svevestøv (PM_2,5) om vinteren. Veitrafikk forårsaker luftforurensning gjennom både eksosutslipp og veistøv fra asfalt, bildekk, og bremser. Alle typer kjøretøy bidrar til slitasjepartikler (veistøv), og bruk av piggdekk er en betydelig faktor. Veistøvet legger seg i deponier på eller langs vei, gate og tunnel, eller det virvles opp i luften og transporteres med vinden til områdene i nærheten av veianlegget. Veitrafikken drar også med støv fra omkringliggende områder og veier.

Problemet er generelt størst i vinterhalvåret. Årsaken er høyere utslipp, fortrinnsvis pga. vedfyring og piggdekkbruk, og spesielle værforhold. Kalde dager med stillestående luft kan føre til inversjon, noe som resulterer i dårlig sirkulasjon og utskifting av luften på bakkenivå. På våren, når det tørker opp etter vinteren, er det også en risiko for høye nivåer svevestøv som følge av oppvirvling av veistøv langs veikanter.

Langvarig eksponering for luftforurensning gir den største belastningen, men høye nivåer over kort tid kan utløse akutte helseproblemer, spesielt hos astmatikere og andre sårbare grupper. For å beskytte disse gruppene, er det viktig å redusere korttidsnivåer av luftforurensning. Mer informasjon om helseeffekter kan finnes på Folkehelseinstituttets nettsider.

Mål, grenseverdier og luftkvalitetskriterier

Forurensningslovens kapittel 7 fastsetter juridisk bindende grenseverdier som er minimumskrav til luftkvaliteten, og som ikke skal overskrides. Regjeringen har fastsatt nasjonale mål, som er langsiktige mål for lokal luftkvalitet. I tillegg har Miljødirektoratet og Folkehelseinstituttet fastsatt helsebaserte luftkvalitetskriterier. Nivåer under luftkvalitetskriteriene anses som trygge for de aller fleste i befolkningen. Tabellen nedenfor oppsummerer grense- og målsettingsverdiene.

Tabell 1: Oversikt over ulike grenseverdier og mål for luftkvalitet. Kilde: Lovdata, Miljødirektoratet, Folkehelseinstituttet, WHO.

	Grenseverdier i forurensningsforskriften	Nasjonale mål	Luftkvalitetskriterier	WHOs retningslinjer
PM2,5	Årsmiddel: 10 ?g/m3	Årsmiddel: 8 ?g/m3	Årsmiddel: 5 ?g/m3 Døgnmiddel: 15 ?g/m3	Årsmiddel: 5 ?g/m3 Døgnmiddel: 15 µg/m3
PM10	Årsmiddel: 20 ?g/m3 Døgnmiddel: 50 ?g/m3 (maks 25 overskridelser årlig)	Årsmiddel: 20 ?g/m3	Årsmiddel: 15 ?g/m3 Døgnmiddel: 30 ?g/m3	Årsmiddel: 15 ?g/m3 Døgnmiddel: 45 µg/m3
NO2	Årsmiddel: 40 ?g/m3 Timesmiddel: 200 ?g/m3  (maks 18 overskridelser årlig)	Årsmiddel: 30 ?g/m3	Årsmiddel: 10 ?g/m3 Døgnmiddel: 25 µg/m3 Timesmiddel: 100 µg/m3 15 min.-middel: 300 µg/m3	Årsmiddel: 10 ?g/m3 Døgnmiddel: 25 µg/m3

Status for utslipp av PM₁₀, PM_2,5, NO₂

Gjennom målenettverket for luftkvalitet har man god oversikt over nivåene av lokal luftforurensning i Norge. Målingene viser at det har vært en betydelig nedgang i NO₂-nivåene (figur 1), noe som blant annet har en sammenheng med elektrifisering av bilparken og innføring av eurokrav og typegodkjenning for utslipp fra kjøretøy (se tiltaket Eurokrav og typegodkjenning i tiltakskatalogen).

Det har vært en nedgang i de nasjonale svevestøvnivåene de siste 20-30 årene (figur 2 og 3), men nedgangen har ikke vært like stor som for NO₂. Dette henger sammen med at elektriske kjøretøy genererer like mye veistøv som fossile kjøretøy, og at det er flere kilder til svevestøv enn kun veitrafikk, blant annet vedfyring og langtransporterte bidrag.

Se figur 2 og 3.

Den lokale luftkvaliteten henger nøye sammen med værforholdene, og det er derfor mulig å forutse og varsle hvordan luftkvaliteten forventes å bli. Dette er viktig informasjon med hensyn til iverksetting av strakstiltak i tide. Les mer om luftkvalitetsvarsler på Luftkvalitet i Norge (miljodirektoratet.no).

2. Beskrivelse av tiltakene

2.1 Tiltak relatert til veitrafikk

Gjennom luftkvalitetsvarslene kan man identifisere hva som er den mest forurensede komponenten og den største utslippskilden. Dette kan hjelpe til med å bestemme hvilke tiltak som bør iverksettes, og man kan få informasjon om når de høye nivåene vil oppstå. Tiltak for å midlertidig redusere trafikkmengden vil både være relevante for å redusere nivåer av NO₂ og svevestøv. Midlertidige forbud mot trafikk eller regulering av trafikk har størst effekt på veistøvforurensning om det kombineres med en hastighetsreduksjon.

Trafikkregulerende tiltak:

Kommunene og Statens vegvesen har mulighet til å iverksette midlertidige trafikkregulerende tiltak på dager hvor det er fare for å overskride grenseverdiene for luftforurensning. Denne myndigheten ligger hos Statens vegvesen for fylkesvei og statlig vei, og kommunene for kommunale veier. Reguleringen kan gjøres gjennom lokale forskrifter om midlertidige trafikkregulerende tiltak ved dårlig luftkvalitet. Slike tiltak er inngripende, og det bør vurderes om og hvilke forurensningsnivåer som eventuelt kan utløse slike tiltak.

Datokjøring: På dager med høy luftforurensning er datokjøring et midlertidig trafikkregulerende tiltak. Dette innebærer at kun en del av registrerte biler får kjøreforbud, eksempelvis ved at kun personbiler med nummerskilt som ender på partall kan kjøre på datoer med partall, og personbiler som ender på oddetall kan kjøre på datoer med oddetall.

Forhøyede satser i bompengeringen: Byområder med bompengeinnkreving kan ta i bruk midlertidige tidsdifferensierte bompengesatser i avgrensede perioder med overskridelser eller fare for overskridelser av grenseverdiene for luftkvalitet. Forhøyede bomtakster kan gjelde alle kjøretøy, eller det kan differensieres. Ulempen med tiltaket er at det kan ramme ulikt og urettferdig. Tiltaket kan være et relevant verktøy for å forbedre luftkvaliteten på kort sikt, men før det kan innføres vil det kreve endringer i lover, forskrifter, avtaler med videre.

Forbud mot dieselbiler: Hvis det er fare for overskridelser av NO₂, kan reduksjon av antall dieselbiler på veiene være et passende tiltak. En synkende andel dieselbiler på veiene gjør dette tiltaket mindre relevant.

Øvrige tiltak relatert til veitrafikk og -drift:

Midlertidig piggdekkforbud: Tiltak rettet mot piggdekk er først og fremst langsiktige tiltak mot veistøv. Det kan likevel innføres forbud mot å kjøre med motorvogn med piggdekk i et definert område eller på angitte strekninger som et strakstiltak mot veistøv. Kommunene og Statens vegvesen har adgang til å midlertidig regulere trafikken på dager med høy luftforurensning, og tiltaket kan fastsettes gjennom lokal forskrift. I situasjoner med spesielt høy luftforurensning fra veistøv vil det som regel ikke være behov for piggdekk ettersom veiene vil være bare, men behovet for piggdekk i henhold til trafikksikkerhet må veies opp mot behovet for midlertidig piggdekkforbud av hensyn til luftkvaliteten.

Midlertidig nedsatt fartsgrense: Fartsgrensen kan settes ned midlertidig innenfor et bestemt område eller strekning. Redusert hastighet er et effektivt tiltak for å redusere både dannelse og oppvirvling av veistøv. Som et strakstiltak vil dette først og fremst rette seg mot oppvirvling. Tiltaket fordrer elektronisk skilting på aktuell strekning for enkel implementering.

Rengjøring: Renhold av veiene reduserer mengden støv langs veien som virvles opp. Dette gjøres ofte rutinemessig gjennom vinteren, men rengjøringen kan intensiveres ved akutt luftforurensning. Korttidseffekten av renhold er likevel noe usikker, og renhold er først og fremst et langsiktig tiltak for å fjerne støv og partikler som kan bli liggende langs veien.

Støvdemping: Støvdemping gjennom å påføre saltløsning (f.eks. MgCl₂) er et hyppig brukt strakstiltak mot veistøv. Dette fører til at fuktighet binder opp støvpartikler som er avsatt på eller ved veibanen. Tiltaket kan ha en effekt på veistøv det første døgnet etter utlegging, men har begrenset effekt etter flere dager. Tiltaket har også et metningspunkt ved at det ikke blir bedre forhold om man påfører mer saltløsning. Videre kan overdreven bruk føre til glatt veibane, og medføre avrenning til ferskvannsflora- eller fauna og drikkevann/ grunnvann. En annen bivirkning er at fuktig veibane medfører økt slitasje. Bruk av salt må derfor avveies i forhold til andre negative konsekvenser. Se tiltakene "Renhold av veier" og "Endret bruk av salting", samt rapporten om Renhold og støvdemping av vei, gate og tunnel, fra Statens vegvesen (Statens vegvesen 2022).

Videre er renhold og støvdemping utfordrende med tanke på trafikkavvikling, da kjøretøyene som brukes har begrenset fart, så det må gjøres i perioder på døgnet med lite trafikk, fortrinnsvis før morgenrushet.

2.2. Tiltak som Ikke er knyttet til veitrafikk

Avvisning/ flytting av skip: Skip som ligger til havn har behov for elektrisitet til varme, kjøling, lossing, belysning mm. Denne elektrisiteten produseres ofte av dieseldrevne motorer som slipper ut NOx i tillegg til noen forbrenningspartikler. Bergen havn har en begrensning på antall skip som kan ligge til kai samtidig. På dager med fare for høy luftforurensning kan det være aktuelt å dirigere skip ut fra sentrum for å redusere utslippene.

3. Supplerende tiltak

Det er som regel nødvendig å iverksette flere lokale tiltak for å oppnå god effekt på den lokale luftkvaliteten. Erfaringer viser at reduksjon i trafikkomfang eller endret transportmiddelbruk forutsetter flere virkemidler samtidig for å få effekt. Dette må ligge til grunn i en langsiktig areal- og transportplanlegging, men er også nødvendig for å få til raske endringer i trafikantenes adferd på kort sikt.

4. Hvor er tiltaket egnet

Tiltakene kan benyttes der forurensingssituasjonen tilsier det, og øvrige forutsetninger (fysiske og lovhjemmel) er til stede.

5. Faktisk bruk av tiltaket – eksempler

Datokjøring: Bergen kommune har vedtatt en forskrift om midlertidig trafikkregulering som legger til rette for datokjøring. Tiltaket ble sist brukt i 2016, som følge av høye NO₂-nivåer. I ettertid har kommunen vurdert at datokjøring er lite egnet som et strakstiltak mot veistøv fordi støvet er et resultat av støvproduksjon gjennom hele vintersesongen og oppvirvlingen er sterkt avhengig av hastigheten på kjøretøyene. Ved datokjøring så man at hastigheten i rushtiden økte, fordi det ble færre biler på veiene og dermed mindre kødannelse.

Datokjøring er vanlig både som et strakstiltak og et permanent tiltak mot luftforurensning i andre deler av verden. I store byer i Latin-Amerika som Mexico City, Santiago og São Paulo ble datokjøring innført så tidlig som i 1996. Merk at luftkvalitetsutfordringer utenfor Norden er mer relater til avgasser fra kjøretøy enn veistøv, og at tiltak er innrettet deretter. For mer informasjon om disse tiltakene, se litteraturgjennomgangen i Guerra et. al (2021).

Forhøyede satser i bompengeringen: Oslo kommune har siden 2017 hatt mulighet til å innføre midlertidig økte bomsatser gjennom Forskrift om mellombelse auka bompengetakstar i Oslo. Bergen kommune har også dette tiltaket i sin tiltaksutredning, men det er ikke tatt i bruk. Flere kommuner, blant annet Oslo, Trondheim og Kristiansand, har hatt rushtidsavgift i mange år, men det er ikke regnet som et strakstiltak ved høy luftforurensning.

Midlertidig nedsatt fartsgrense: Både Oslo og Trondheim kommuner har tiltaket i sine tiltaksutredninger. I 2020 gjennomførte Statens vegvesen et prøveprosjekt med dynamiske miljøfartsgrenser i Oslo kommune, der fartsgrensene midlertidig settes ned de dagene det er behov. Prosjektet avdekket flere utfordringer med en dynamisk styring av miljøfartsgrensen, og anbefalte en fast framfor dynamisk miljøfartsgrense gjennom vintersesongen (Gjerstad og Eriksen (2021)). Du kan lese mer om dette under tiltaket "Miljøfartsgrenser".

Forbud mot dieselbiler: Dette tiltaket er kun blitt iverksatt én gang i Norge, i Oslo den 17. januar 2017. Trafikktall viste en viss nedgang i trafikken sammenlignet med dagen før, men det er usikkert hvor mye av dette som skyldtes forbudet mot dieselbiler, – effekten har vært vanskelig å måle.

Midlertidig piggdekkforbud: Trondheim kommune har definert områder i kart og beskrivelse hvor midlertidig piggdekkforbud kan innføres. Dette er hjemlet i Forskrift om midlertidige trafikkregulerende tiltak ved fare for dårlig luftkvalitet, Trondheim. Tiltaket er imidlertid ikke benyttet (per 2025).

6. Miljø- og klimavirkninger

Redusert trafikkmengde og redusert fart vil kunne redusere luftforurensningen og ha positive effekter på støybelastning, da lavere fart gir mindre støy.

7. Andre virkninger

Reduksjon i hastighet eller antall kjøretøy på veiene kan føre til redusert risiko for ulykker, mindre alvorlige ulykker (Elvik m. fl 2014), og kan gi bedre fremkommelighet på veiene for myke trafikanter og kollektivtransport. Synergieffekter kan hovedsakelig oppnås gjennom langsiktige tiltak for å redusere trafikkbelastningen, og er i mindre grad knyttet til strakstiltak som kun gjelder i ekstraordinære situasjoner og noen få dager per år.

Restriksjoner på bilkjøring og lavere hastigheter kan redusere fremkommeligheten og føre til ulemper for de som vanligvis kjører bil, for eksempel ved at reisetiden til jobb eller andre aktiviteter blir lenger.

8. Kostnader

Den største kostnaden ved å innføre kjørerestriksjoner påløper kommunene gjennom utarbeidelse av skiltplaner, skilting, beredskapsplanlegging, informasjonsplaner, motivasjonskampanjer, forberedelser for håndheving og etterundersøkelser. Gjennomføringskostnader inkluderer blant annet informasjon til publikum, arbeidsvarsling, omskilting, kontroller, før- og etterundersøkelser og oppfølgingsarbeid. Kostnader for kontroller belastes politiet og Statens vegvesen. Indirekte kostnader og andre konsekvenser for trafikantene er vanskelige å fastslå. Det er behov for mer omfattende etterundersøkelser av umiddelbare tiltak for å få et grunnlag for nytte/kostnadsberegninger.

Kostnader for rengjøring og støvdemping er først og fremst knyttet til bruk av maskiner og kjøretøy for veieier. Det er kostbart å gjennomføre renhold og støvdemping, særlig dersom ekstra tiltak ikke er kontraktsfestet, men det er vanskelig å angi et generelt estimat for tiltakene ettersom kostnader varierer mellom ulike områder og kontrakter. Siden maskinene har hastighetsbegrensninger, vil tiltakene føre til økt tidsbruk og dårligere trafikkavvikling i perioden dette arbeidet pågår, noe som gir en indirekte kostnad for brukerne og samfunnet generelt.

9. Formelt ansvar

Kommunene er lokal forurensningsmyndighet og har ansvar for å sikre at forskriftens krav overholdes. I kommuner hvor det er fare for, eller foreligger overskridelse av en eller flere grenseverdier, skal det utarbeides en tiltaksutredning. Denne skal inneholde analyse, framskrivninger, ansvarsfordeling og forslag til tiltak som skal bidra til at grenseverdiene overholdes. Kommunene har også ansvar for å gjennomføre måling, beregning og rapportering av luftkvaliteten, samt iverksette tiltak ved fare for overskridelser av grenseverdiene for lokal luftkvalitet.

Befolkningen skal varsles ved spesielt høye forurensningsnivåer. Beslutningen om gjennomføring av eventuelle strakstiltak må tas i samarbeid mellom kommunen og veieier. En viktig forutsetning for god håndtering av situasjoner med høy luftforurensning er å ha gode beredskapsrutiner ved fare for høye nivåer. Dette oppnås gjennom en beredskapsplan. Kommunen, anleggseiere (deriblant veieiere), og eventuelle andre relevante instanser bør samarbeide om beredskapsplanen. Denne må beskrive hvordan tiltak skal administreres og hvordan trafikanter skal informeres i tide. Aktuelle tiltak bør derfor være vurdert gjennom arbeidet med beredskapsplanen slik at de involverte aktørene er forberedt i slike situasjoner.

Statens vegvesen, fylkeskommunene og kommunene har som veieiere en selvstendig plikt til å gjennomføre nødvendige tiltak for å sikre at kravene til luftkvaliteten oppfylles.

Staten har en viktig rolle i å legge til rette for at kommunene har tilstrekkelige virkemidler til å iverksette effektive tiltak. Eksempler på dette er å legge til rette juridisk for at kommunene kan vedta lokale forskrifter som åpner for ulike tiltak. Lovhjemmelen for de ulike tiltakene i Norge i dag framgår i brev fra Samferdselsdepartementet (Samferdselsdepartementet 2015).

Klima- og miljødepartementet har ansvar for forurensningsforskriften og de nasjonale målene for lokal luftkvalitet. Miljødirektoratet har også en rolle etter forurensningsforskriftens regler om lokal luftkvalitet. De er ansvarlig for fagbrukertjenesten for luftkvalitet og Luftkvalitet i Norge, og har utarbeidet en rekke veiledere, for eksempel veileder for tiltaksutredninger om lokal luftkvalitet, tiltaksveileder og veiledning til retningslinje for behandling av luftkvalitet i arealplanleggingen (T-1520).

10. Utfordringer og muligheter

Det er begrenset kunnskap om hvilke konsekvenser strakstiltak rettet mot veitrafikk har for forurensningsnivået, trafikkavvikling og de samfunnsfunksjoner som er avhengige av en effektiv trafikkavvikling. Dette fordi man ikke har fått dokumentert effekter og kostnader på en tilfredsstillende måte (Strand m. fl. 2010). Erfaringer til nå har vist at iverksetting av strakstiltak er relativt kostnadskrevende og krever høy beredskap.

Fokus på strakstiltak ved fare for kortvarige overskridelser av grenseverdier for timesverdier bør ikke overskygge behovet for tiltak rettet mot mer langvarige overskridelser og mer permanente forbedringer av situasjonen.

Overgang til el-biler vil redusere avgassutslippet fra bilparken. Dette vil imidlertid ikke løse utfordringen med grovkornet svevestøv (PM10), da elbiler generelt er noe tyngre enn tilsvarende fossilbiler, noe som gir større slitasje på vei og dekk (Gjerstad m.fl. 2024). Økt bruk av ITS (Intelligent Trafikksystem) gir imidlertid større muligheter for dynamisk trafikkstyring og god trafikantinformasjon, noe som også kan bidra til å redusere utslippet.

11. Referanser

Folkehelseinstituttet (2018). Håndbok for uteluft, luftkvalitetskriterier. Luftkvalitet, helseeffekter og regelverk – FHI 

Guerra, E., Sandweiss, A., & Park, S. D. (2021). Does rationing really backfire? A critical review of the literature on license-plate-based driving restrictions. Transport Reviews, 42(5), 604-625. Full article: Does rationing really backfire? A critical review of the literature on license-plate-based driving restrictions (tandfonline.com)  https://doi.org/10.1080/01441647.2021.1998244

Elvik, R. (2014). Fart og trafikksikkerhet. TØI-rapport 1296/2014. 1296-2014-elektronisk.pdf (toi.no)

Elvik, R. (2017) Miniscenrio: Fartsgrensepolitikk. Virkninger på trafikksikkerhet av ulike fartsgrenser. TØI-rapport 1589/2017 Miniscenario: Fartsgrensepolitikk (toi.no)

Gjerstad, K. I. og Eriksen, T. (2021): Prøveprosjekt med dynamisk styrt miljøfartsgrense 15.02.21-11.04.21 - Evaluering. Statens vegvesen

Gjerstad, K.I. m.fl. (2024). Nordic Road Dust Project, Phase II (NORDUST II) . Rapport 1/2024.

Samferdselsdepartementet (2015). Virkemidler for lokal luftkvalitet. KM_C654e-20151222104548 (regjeringen.no). Brev av 22. desember 2015.

Statens vegvesen (2022). Brage – Statens vegvesen: Renhold og støvdemping av veg, gate og tunnel (unit.no). Rapport 925-2022

Strand, A., Aas, H., Christiansen, P., Nenseth, V. og Fearnley, N. (2010). Evaluering av tiltak mot lokal luftforurensning i Bergen. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1091/2010.1091-2010-sam.pdf (toi.no)

Weydahl, T. og Høiskar, A. B. K. (2022). Revidert tiltaksutredning for lokal luftkvalitet i Bergen. NILU rapport 27/2022. 27/2022 (bergen.kommune.no)