Innholdx
heading-frise

Drivstoffavgifter

Drivstoffavgiftene øker prisen på bilbruk og bidrar til å begrense biltrafikken. En 20 prosents økning i drivstoffprisen, som grovt regnet svarer til en 40 prosents økning i drivstoffavgiften, vil på kort sikt gi anslagsvis 4 prosent mindre biltrafikk og CO2-utslipp på korte turer i intercity-området rundt Oslo. I andre deler av landet vil effekten trolig være mindre, siden kollektivtilbudet framstår som mindre attraktivt.

På lange turer vil klimavirkningen av 20 prosent høyere drivstoffpris være svært beskjeden, bare rundt en halv prosent, dels fordi dyrere drivstoff vil bety at enkelte i stedet reiser med fly. I det lange løp kan virkningene likevel bli noe større enn på kort sikt, siden høye drivstoffpriser forsterker motivet for å velge drivstoffgjerrige biler.

Foto: Flemming Dahl

1. Problem og formål

De fleste vestlige land oppkrever en større eller mindre avgift på salg av drivstoff til transport. I Norge ble bensinavgiften første gang innført i 1931, da som en skatt øremerket til vegformål. Øremerkingen falt bort i 1964 (NOU 2007:8).

Dieseldrevne kjøretøy måtte fra 1959 til 1993 svare kilometeravgift bestemt av den årlige kjørelengden. Med virkning fra oktober 1993 ble denne avgiften erstattet av en avgift på autodiesel, på samme måte som for bensin.

En miljøpolitisk begrunnelse fikk drivstoffavgiftene første gang i 1970, da det ble innført en tilleggssats i autodieselavgiften bestemt av svovelinnholdet. Tilleggssatsen gjelder fortsatt, men svovelholdig diesel er blitt mer eller mindre utfaset. 

Ifølge særavgiftsutvalget (NOU 2007:8) er drivstoffavgiftene: bruksavhengige motorvognsavgifter som skal prise samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av kjøretøy.

Vegtransport vil i det typiske tilfellet påføre andre enn den enkelte trafikant visse ulemper. Dette kalles eksterne kostnader (se tiltak om økonomiske virkemidler). Ifølge økonomisk teori vil den samlede velferd i samfunnet bli størst dersom alle stilles overfor priser som dekker – ‘internaliserer’ – disse eksterne kostnadene. Dette kan i prinsippet oppnås dersom en skattlegger ulempene med en sats som i hvert enkelt tilfelle svarer til den marginale eksterne kostnaden – såkalte Pigou-avgifter, eller grønne skatter. Prinsippet er at forurenser betaler – på engelsk ‘polluter pays’.

Ulempene ved vegtransport kan hensiktsmessig deles i fem hovedgrupper:

  • vegslitasje og -drift
  • trafikkulykker
  • støy
  • forsinkelser og kø
  • forurensende utslipp til luft

Innenfor den siste kategorien skiller en gjerne mellom globale og lokale virkninger. CO2 påvirker det globale miljøet, NOX det lokale. Listen er ikke uttømmende, jf. Thune-Larsen m. fl. (2016), som også drøfter barriereeffekter, helseeffekter av motorisering og naturskader så som habitatforringelse. 

Selv om en ikke kan måle og skattlegge selve ulempene direkte, vil disse i en del tilfeller være tilnærmet proporsjonale med drivstofforbruket. En kan i så fall komme langt i retning av en optimal skattlegging ved å kreve opp avgift på drivstoffet. For CO2 gjelder det streng proporsjonalitet mellom drivstofforbruk og utslipp. For de andre ulempene er sammenhengen mindre entydig, men den går – med mulig unntak for ulykker (Fridstrøm 2017a) – stort sett i riktig retning, altså slik at økt forbruk av drivstoff går sammen med økt ulempe.

I tråd med denne tankegangen består drivstoffavgiftene i Norge nå av to deler – en ‘vegbruksavgift’ og (siden 1991) en ‘CO2-avgift’. Uavhengig av disse merkelappene har en krone påslag på drivstoffprisen nøyaktig samme atferdsregulerende effekt, hva enten den rubriseres som vegbruksavgift, CO2-avgift eller for den saks skyld har bakgrunn i økt råoljepris.

2. Beskrivelse av tiltaket

Nasjonal avgift

For 2017 gjelder følgende satser for drivstoffavgiftene.

Tabell 1. Avgiftssatser på drivstoff 2017. Kr per liter.

Produkt

Vegbruks-avgift

CO2-avgift

Sum avgift

Bensin, svovelfri

5,19

1,04

6,23

Autodiesel, svovelfri

3,80

1,20

5,00

Bioetanol omfattet av omsetningskravet

5,19

0

5,19

Biodiesel omfattet av omsetningskravet

3,80

0

3,80

Kilde: regjeringen.no

Leverandørene av drivstoff til vegtrafikk er i 2017 pålagt å omsette minst 7 prosent biodrivstoff. Leverandørene oppfyller kravet ved å blande inn en viss andel biodrivstoff i diesel og bensin. For dette biodrivstoffet betaler de samme vegbruksavgift som for bensin og diesel ellers, men ingen CO2-avgift. Biodrivstoffomsetning som går utover omsetningskravet, er helt avgiftsfri. Vilkåret er at biodrivstoffet oppfyller bestemte bærekraftskriterier.

Foruten avgiftspliktig autodiesel omsetter oljeselskapene også en type diesel som er fritatt for vegbruksavgift. Denne er merket med rød farge og er med få unntak ikke tillatt brukt til framdrift av motorvogn. Den kan imidlertid brukes i traktorer og motorredskaper og generelt for andre anvendelser enn transport.

Bensin som brukes i fly, til medisinske og tekniske formål eller i båter og snøscootere i vegløse strøk, er ikke belagt med vegbruksavgift.

Av en bensinpris på f. eks. kr 14,00 vil kr 2,80 bestå av moms og kr 6,23 av drivstoffavgift, i alt kr 9,03 i avgift. De gjenstående kr 4,97 dekker bensinforhandlerens kostnader og eventuelle fortjeneste.

I 2017 beregnes vegbruks- og CO2-avgiftene på drivstoff og andre mineralske produkter å innbringe henholdsvis 16,5 og 6,7 milliarder kroner til staten.

Lokal avgift

I Tromsø kommune oppkreves det en egen lokal drivstoffavgift, i tillegg til den statlige avgiften. I 2012 var satsen 89 øre per liter. Satsen indeksreguleres.

Inntektene fra den lokale avgiften inngår i Tromsø-pakkene for utbygging av transportsystemet, på liknende måte som bompengeringene i Oslo og Bærum. Innkrevingskostnadene er imidlertid betydelig lavere enn for bompengeringene. Avgiften var beregnet å innbringe 92 millioner kroner i perioden 2013-2016 (Samferdselsdepartementet 2012).

Når dette konseptet er gjennomførbart i Tromsø, men på få andre steder, er det fordi nærmeste bensinstasjon utenfor kommunen ligger mer enn sju mil fra byens sentrum. Handelslekkasjen til omkringliggende kommuner blir dermed begrenset.

3. Supplerende tiltak

I et miljø- og klimaperspektiv er hensikten med drivstoffavgifter å begrense bilbruken, samt å stimulere kjøperne til å velge drivstoffgjerrige biler. Hvilke tilpasninger forbrukerne og foretakene velger, og hvor mange aktører som reagerer på ulike måter, vil avhenge av lokale forhold. Et viktig spørsmål er da hvorvidt det finnes (eller oppfattes å finnes) gode alternativer til bilbruk, så som kollektivtransport, sykling eller gange. Et annet spørsmål er hvor lang reisetiden er til alternative reisemål. På lang sikt er planlegging som reduserer avstander, en virksom strategi.

I kombinasjon med forbedringer i kollektivtilbudet, vil klimaeffekten av tiltaket kunne bli større og de negative nytteimplikasjonene mindre.

4. Hvor tiltaket er egnet

Tiltaket gjelder alle utsalgssteder for drivstoff i Norge. Problemet med handelslekkasje (se avsnitt 2) oppstår også på nasjonalt nivå, ved at høy drivstoffavgift leder mange privatbilister og kommersielle aktører til å fylle drivstoff utenlands, dersom prisene der er lavere. Lekkasje kan især oppstå i grensetraktene mot Sverige og Finland, og til en viss grad rundt fergeanløpene fra Danmark og Tyskland.

Problemet er enda mer merkbart i de mindre landene på Kontinentet, i den grad avgiftsnivået ikke harmoniseres mellom nabolandene. Når en i Nederland foreslo innføring av en generell, GPS-basert vegbruksavgift, var noe av bakgrunnen nettopp at alternativet – økte drivstoffavgifter – ville føre til kraftig handelslekkasje. 

5. Bruk av tiltaket – eksempler

Gjelder alle utsalgssteder i Norge, se avsnitt 4.

6. Miljø- og klimavirkninger

Drivstoffavgiftene påvirker klimagassutslippene gjennom den effekt de har på bensin- og dieselprisene og dermed på kostnadene ved å kjøre en ekstra mil med bil. Blir det vesentlig dyrere å kjøre, vil noen forbrukere i visse tilfeller avstå fra å reise, velge et nærmere beliggende reisemål eller ty til et annet og billigere transportmiddel.

På litt lengre sikt vil en høyere drivstoffpris også føre til at noen hushold velger å ikke ha bil, eller å nøye seg med bare én bil. De som kjøper bil, vil dessuten i større grad rette sin etterspørsel mot biler med lavt drivstofforbruk. Alle disse mekanismene vil bidra til reduserte utslipp av CO2.

Hvor mange forbrukere som reagerer på hver av disse måtene, vil avhenge av lokale forhold, først og fremst av hvorvidt det finnes (eller oppfattes å finnes) gode alternativer til bilbruken. En pålitelig analyse vil derfor måtte ta disse forholdene i betraktning, eller være basert på erfaringer og data om tilsvarende hendelser i det samme område.

En nøkkelfaktor er her drivstoffpriselastisiteten, dvs. hvor mange prosent salget av drivstoff endrer seg når prisen øker med én prosent.

Spørsmålet har vært gjenstand for mange utredninger, i Norge så vel som utenlands. Siden de lokale, regionale og nasjonale forhold er avgjørende for utfallet, kan en bare i begrenset grad støtte seg til utenlandske analyser og erfaringer.

Tidligere analyser for norske forhold er gjennomført av Fridstrøm et al. (1991), Ramjerdi og Rand (1992), Fridstrøm og Rand (1993), Fridstrøm (1999), Kjerkreit og Odeck (1998), Steinsland og Madslien (2007) og Steinsland m. fl. (2016). Noen av disse beregner drivstoffpriselastisiteter direkte, mens andre ser på effekten av endringer i samlet distanseavhengig kostnad, hvorav drivstoffet typisk utgjør 50-70 prosent. Når en korrigerer for slike ulikheter, gir studiene et nokså entydig bilde: På kort sikt er drivstoffpriselastisiteten mellom -0,08 og -0,18. På lang sikt ligger anslagene mellom -0,17 og -0,27. Prisfølsomheten synes å avta noe over tid, i takt med stigende inntektsnivå.

Effekter i reisemarkedet

I Figur 1 og 2 presenteres resultat fra et sett modellberegninger av en tenkt økning i drivstoffkostnaden ved bilkjøring, tilsvarende 20 øre per personbilkilometer. Om vi legger til grunn en gjennomsnittlig drivstoffkostnad på 1 kr/km i utgangspunktet, svarer regneeksemplet til en ca. 20 prosents økning i drivstoffprisen, eller en ca. 40 prosent økning i drivstoffavgiften.

Omfanget av korte reiser (< 70 km én veg) på det sentrale Østlandet beregnes i dette tilfellet å gå ned ca. 3 prosent, regnet i samlet antall personkilometer.

Figur 1: Modellberegnede virkninger av 20 øre/km høyere drivstoffkostnader. Endringer i persontransportarbeid på korte reiser i intercity-regionen rundt Oslo, etter reisemiddel. Kilde: Steinsland m. fl. 2016.

Personbiltrafikken, regnet i antall vognkilometer (= personkilometer som bilfører) beregnes å synke med ca. 4,5 prosent. Dette svarer til en priselastisitet på -4,47/20 = ca. -0,22. Gangtrafikken beregnes å øke med en drøy prosent, mens sykling og kollektivbruk øker med 2 til 2,5 prosent.

Som gjennomsnitt for hele landet må en regne med at de prosentvise utslagene på korte reiser blir mindre enn beregnet for intercity-området. Kollektivtilbudet på det sentrale Østlandet er relativt godt utbygd, slik at alternativene til bilbruk er forholdsvis gode. Det gir en mer enn gjennomsnittlig høy prisfølsomhet for drivstoff. I mer grisgrendte strøk vil prisfølsomheten ventelig være mindre.  

I markedet for lange reiser (>70 km én veg) betyr 20 øre/km økt drivstoffpris mindre for reiseetterspørselen enn for korte reiser: Samlet reiseomfang synker med en halv prosent, og biltrafikken med drøyt 2 prosent (Figur 2). Priselastisiteten for bilbruk kan beregnes til -2,27/20 = ca. -0,11. Etterspørselen etter fly- og kollektivreiser beregnes å øke med henholdsvis 0,8 og 1,3 prosent, svarende til såkalte krysspriselastisiteter på 0,04 og 0,065, henholdsvis.

Figur 2: Modellberegnede virkninger av 20 øre/km høyere drivstoffkostnad. Endringer i persontransportarbeid på lange reiser innenlands, etter reisemiddel. Kilde: Steinsland m. fl. 2016

Figur 3: Modellberegnede virkninger av 20 øre høyere drivstoffkostnad. Endringer i CO2-utslippet på korte henholdsvis lange reiser, fordelt på reisemiddel. Kilde: Steinsland m. fl. 2016.

Hva blir klimaeffekten? Dette er vist i Figur 3. På korte reiser i intercity-området rundt Oslo vil det årlige CO2-utslippet ifølge modellberegningen gå ned med anslagsvis 120 000 tonn, eller drøyt 4 prosent av utslippet i utgangspunktet, som modellen anslår til 2,89 millioner tonn per år. Praktisk talt hele utslippsreduksjonen skriver seg fra mindre personbilbruk. I motsatt retning trekker en liten økning i utslippene fra busser.

På lange reiser innenlands beregnes det årlige CO2-utslippet fra personbiler å synke med 23 000 tonn. Men utslippene fra busser og fly beregnes å øke med 7800 tonn per år, når vi regner med tilbringertransporten til og fra flyplasser og andre trafikknutepunkt. Alt i alt blir utslippsreduksjonen på lange reiser derfor ikke større enn ca. 15 200 tonn, eller 0,6 prosent av det opprinnelige utslippet på anslagsvis 2,55 millioner tonn per år.

For hver prosents økning i drivstoffprisene går altså CO2-utslippet på korte reiser i intercity-området ned med anslagsvis 0,2 prosent. ‘Utslippselastisiteten med hensyn på drivstoffprisen’ er med andre ord -0,2. I markedet for lange reiser er den tilsvarende prisfølsomheten vesentlig mindre: -0,6/20 = -0,03. Til en viss grad skyldes dette at alternativet til bilbruk på lange reiser i første rekke er fly. Det er lite vunnet – klimamessig – ved å erstatte bilturer med flyreiser. Avhengig av belegget vil utslippet per passasjerkilometer kunne være høyere for flyreisende enn for bilister (Aamaas m. fl. 2014).

Modellberegninger tar hensyn til en rekke relevante forhold og er trolig den eneste metoden en kan bruke for å få innsikt i utfallet av komplekse prosesser med et stort antall aktører. En god modell anslår virkningenes størrelsesorden uten for store systematiske feil. Men en modell er nødvendigvis en forenkling av virkeligheten. Resultatene må derfor tolkes med en viss forsiktighet. De kan med fordel sammenholdes med andre kilder til kunnskap om de sammenhengene som studeres.

Effekter i markedet for nye personbiler

Beregningene med RTM- og NTM6-modellene tar ikke hensyn til at økt drivstoffpris vil forsterke insitamentet til å kjøpe drivstoffgjerrige biler. I det lange løp vil dette føre til et litt lavere CO2-utslipp per bilkilometer enn om drivstoffavgiftene holdes konstant.

Fridstrøm og Østli (2016) beregner elastisiteten i nye bilers CO2-utslipp med hensyn på drivstoffprisen per 2016 til -0,17. For hver prosents økning i drivstoffprisene går altså det gjennomsnittlige typegodkjente utslippet fra nyregistrerte personbiler ned med 0,17 prosent. Den langsiktige effekten via nybilsalget er med andre på nivå med den kortsiktige effekten via etterspørselen etter bilreiser.  

Denne relativt høye prisfølsomheten i bilkjøpet har trolig sammenheng med at bilkjøperne i 2016 har tilgang til et vesentlig større utvalg null- og lavutslippsbiler enn tidligere. Stilt overfor stigende drivstoffpriser kan bilkjøperne nå ‘flykte’ over til bilmodeller med særlig lavt drivstofforbruk. En side ved politikken til fremme av null- og lavutslippsbiler er således at drivstoffavgiftene er blitt et mer effektivt klimavirkemiddel. Det er synergi mellom engangsavgiften og drivstoffavgiftene; de forsterker hverandre.

7 Andre virkninger

En radikal økning av drivstoffavgiftene vil ha virkninger flere steder enn i transportsektoren. Særlig gjelder dette dersom Norge gjennomfører tiltaket alene. Ringvirkningene vil i et slikt tilfelle trolig bli særlig store i reiselivsnæringen, som konkurrerer med våre naboland om buss- og bilturistene. En del andre, særlig transportintensive næringer vil også kunne tape konkurransekraft. Dersom avgiften ikke ledsages av bedre offentlig tilbud eller lavere skatter på andre områder, vil en del forbrukere oppleve et nyttetap.

Fordelingsvirkningene av økt drivstoffpris var hovedtema for utredningen til Steinsland m. fl. (2016). De kom til at fordelingsvirkningene til dels var betydelige, og i all hovedsak negative. Om en sammenlikner boområder (grunnkretser) med henholdsvis lav og høy gjennomsnittsinntekt, blir velferdstapet regnet i prosent av inntekten anslagsvis sju ganger (600 prosent) større i lavinntektskretsene enn i høyinntekstkretsene. Dette gjelder for korte reiser på det sentrale Østlandet. For lange reiser er fordelingseffektene litt mindre kraftige, men fortsatt svært tydelige.

Forklaringen er trolig at bosatte i lavinntektsområder – som regel utkantstrøk – gjennomgående har lengre arbeidsreiser, og i større grad er henvist til å bruke bil på arbeidsreisen. De rammes derfor hardere av økt drivstoffpris.

Denne hypotesen får støtte dersom en ser på velferdsvirkningen i de enkelte fylker. Bosatte i Oslo får minst velferdstap ved økt drivstoffpris. Bosatte i Hedmark, Oppland og Telemark får rundt regnet dobbelt så stort velferdstap som hovedstadsbeboerne, som vanligvis har et bedre kollektivtilbud.

Velferdsvirkningene varierer også med alder og kjønn. På korte reiser får menn mellom 25 og 60 år ca. 30 prosent større velferdstap enn kvinner i samme alder, og 75-80 prosent større tap enn menn i alderen 18-24 eller 60-66. Forskjellene gjenspeiler trolig ulikheter i yrkesdeltaking og inntekt.

En viss ulikhet gjør seg også gjeldende mellom familietypene. Hushold med barn beregnes, ved økt drivstoffpris, å få rundt regnet 25 prosent større velferdstap på korte reiser enn hushold uten barn.

Generelt er det likevel slik at fordelingsvirkningene av økte skatter eller avgifter avhenger helt og holdent av hvordan staten bruker den økte skatteinntekten. Dersom inntekten brukes til skatte- eller avgiftslettelser for lavinntektsgruppene, vil fordelingsvirkningen av økt drivstoffavgift kunne snus fra negativ til positiv. Som påpekt av Ahola m. fl. (2009) vil f. eks. en senkning av momssatsen på matvarer kunne ha en slik effekt, siden lavinntektsfamiliene bruker en større del av inntekten sin på mat enn tilfellet er for de mer velstående.

8. Kostnader for tiltaket

Den samfunnsøkonomiske kostnaden knyttet til skatter og avgifter dreier seg i første rekke om hvorvidt skattene eller avgiftene forstyrrer prissignalene i markedsøkonomien og slik leder til en mindre effektiv ressursbruk enn en ellers ville ha hatt (Rødseth 2012). Se også tiltaket om økonomiske virkemidler.

Dersom det i utgangspunktet ikke foreligger eksterne effekter, vil en skatt som hovedregel redusere verdiskapningen. Men dersom det foreligger slike effekter, som skatten bidrar til å internalisere, vil ressursbruken faktisk forbedres. Den samfunnsøkonomiske ‘kostnaden’ ved å pålegge skatten er da negativ.

Eriksen m. fl. (1999) kom til at avgiftene på vegtransport (herunder på drivstoff) i gjennomsnitt ikke var så svært langt fra å svare til de marginale eksterne kostnadene ved bruk av personbiler og andre lette kjøretøy. Men for tunge godsbiler, busser, motorsykler og mopeder var avgiftene til dels betydelig lavere enn den gjennomsnittlige eksterne marginalkostnaden.

ECON (2003), referert i NOU 2007:8, kom til liknende konklusjoner. Mens de marginale eksterne kostnadene ved bruk av bensindrevne personbiler i gjennomsnitt ligger bare litt høyere enn bensinavgiften, er avviket stort for de dieseldrevne kjøretøyene. Her er de gjennomsnittlige marginale eksterne kostnadene vesentlig høyere enn drivstoffavgiften.

Thune-Larsen m. fl. (2016) kommer til at vegtrafikken i gjennomsnitt påfører samfunnet 0,54 kr/km i eksterne marginale kostnader, nærmere bestemt 1,51 kr/km i store tettsteder, 0,60 kr/km i mindre tettsteder og 0,25 kr/km utenfor tettsted. Da er klimagassutslippene ikke medregnet. Fordelt på drivstofftyper tilsvarer de eksterne kostnadene i gjennomsnitt 4,78 kr/liter bensin og 6,53 kr/liter diesel, men i de største tettstedene er de eksterne kostnadene regnet per liter drivstoff nesten tre ganger så høye. Det innebærer at vegbruksavgiften på bensin i gjennomsnitt dekker de marginale eksterne kostnadene, og vel så det, mens avgiften på diesel er rundt regnet 3 kroner for lav sammenliknet med de eksterne marginalkostnadene (se Tabell 1). I kø er de marginale tidskostnadene som personbiler påfører andre trafikanter, beregnet til 6,06 kr/km i gjennomsnitt.

Dette tilsier at en kraftig økning i drivstoffavgiften på autodiesel, så langt fra å innebære noen samfunnsøkonomisk kostnad, faktisk ville være samfunnsøkonomisk lønnsom. Vegbruksavgiften på bensin, derimot, synes å være nær den optimale satsen, forstått som det nivået der bensinbilistene i gjennomsnitt betaler omtrent like stor avgift som den ulempen de påfører samfunnet.

I dette resonnementet har vi implisitt forutsatt at CO2-avgiften på drivstoff er korrekt tilpasset, dvs. at den svarer til den marginale kostnaden ved klimagassutslipp. Dette kan selvsagt diskuteres, og det finnes neppe noe fasitsvar på spørsmålet. Dagens norske CO2-komponent i drivstoffavgiften svarer til en karbonpris på ca. kr 410 per tonn CO2-ekvivalenter (tCO2e). Kvoteprisen i EUs er pr 23.6.2016 €5.62 (= ca. kr 52). For næringsdrivende foretak som tar hensyn til klimakostnadene i sine kalkyler, ligger bedriftsinterne kalkulasjonspriser mest typisk mellom US$15 og US$80 per tCO2e (CDP 2014), svarende til mellom 120 og 640 kr. EUs håndbok for miljø (Korzhenevych m. fl. 2014) anbefaler et prisintervall på €48-168 per tCO2e (= ca. kr 400-1400), med ‘midtpunkt’ €90 per tCO2e, til bruk i nyttekostnadsanalyse.     

En økning i drivstoffavgiftene ville innebære økt proveny til statskassen. Dersom det økte provenyet brukes til å senke skattene på andre områder, der de bidrar til å vri ressursbruken i uønsket retning, kan en oppnå en såkalt ‘dobbel dividende’ (Rødseth 2012). En får så å si i pose og sekk, ved at avgiften først bidrar til å korrigere en skadelig eller forurensende atferd, og deretter, når en anvender inntektene, også forbedrer ressursbruken eller velferden på et annet område. Ett eksempel kan være drivstoffavgifter eller vegprising anvendt på forbedring av kollektivtransporten, jf. avsnitt 3 og 7 ovenfor. 

Selv om avgiften i gjennomsnitt svarer til de eksterne marginale kostnadene, betyr ikke det at avgiftene er helt optimale i samfunnsøkonomisk forstand. Noen eksterne kostnader varierer nemlig kraftig i tid og rom, eller mellom ulike typer kjøretøy. Et særlig kjent eksempel på dette er trengsel og forsinkelser. Køkostnadene stiger stadig brattere når trafikken nærmer seg vegens maksimale kapasitet. En ‘riktig’ trengselsskatt ville derfor være null der trafikken flyter fritt, men stige stadig raskere i takt med trafikkbelastningen. Dette kalles køprising (Amundsen og Franklin 2016, Fridstrøm og Steinsland 2014b). Et annet eksempel er vegslitasjens sammenheng med bilens vekt. Det er særlig de aller tyngste kjøretøyene som medfører økte vegholdskostnader, uten at dette er reflektert i avgiftssatsene. De fleste empiriske studier tyder på at vegslitasjen øker enda brattere enn med kvadratet av kjøretøyets vekt. Det betyr i praksis at de lette kjøretøyene nesten ikke medfører vegslitasje, mens de aller tyngste gir opphav til en uforholdsmessig stor del av vegholdskostnadene. 

9. Formelt ansvar

Det er Stortinget som vedtar skatte- og avgiftssatsene, etter forslag fra regjeringen.

10. Utfordringer og muligheter

Aksept for miljøavgifter

Drivstoffavgifter er ikke særlig populære. I mange land, også i Norge, har politikerne ved gitte høve måttet gå tilbake på sine forslag om å heve avgiftssatsene. En spørreundersøkelse gjennomført i Oslo, Bergen og Trondheim i 2011 gav som resultat at 49 prosent av de spurte ville redusere eller fjerne drivstoffavgiftene, mens bare 15 prosent ville øke dem. Dersom avgiftsinntektene kunne øremerkes for miljøformål, ville aksepten etter alt å dømme øke (Kallbekken 2014).    

Skattegrunnlaget kan forvitre

I den grad drivstoffavgiften leder til mindre bilkjøring, eller til at folk velger biler med lavere drivstofforbruk, vil hensikten med avgiften – slik den er beskrevet av særavgiftsutvalget (se avsnitt 1) – være oppfylt.  Samtidig innebærer en slik utvikling at provenyet synker. Med tanke på balansen i statsbudsjettet kan dette medføre visse utfordringer (Meld. St. 29 2016-2017, s. 224; Meld. St. 33 2016-2017).  

Tilgangen på alternativer er avgjørende

Internasjonale metaanalyser av prisfølsomhet (Brons m. fl. 2006, Labandeira m. fl. 2016) antyder større prisfølsomhet for bensin og diesel enn vi har lagt til grunn. Men en internasjonal metaanalyse har begrenset utsagnskraft om det norske transportmarkedet generelt og om prisfølsomheten spesielt. Bilreiseetterspørselens prisfølsomhet er helt avhengig av lokale forhold, mest konkret av om det finnes gode, alternative reisemidler eller reisemål. Dersom kollektivtilbudet er godt, skal det mindre til for å lokke bilistene ut av bilen. Prisfølsomheten for drivstoff vil derfor være større i tettbygde land og strøk enn i grisgrendte.

Fridstrøm (2017a) viser, basert på tall fra Eurostat, at Norge befinner seg helt nederst på skalaen med hensyn til kollektivreiser, eller – om man vil – helt øverst med hensyn til bilbruk. Norge ligger, sammen med Portugal, helt på topp blant landene i EØS-området, med 89,8 prosent bilkjøring av alle motoriserte reiser til lands. Fly, båt, sykkel og gange er da holdt utenfor. Kollektivreisene – buss og bane – utgjør altså 10,2 prosent. De store landene i EU – Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Italia, Spania og Polen – har 40 til 100 prosent høyere kollektivandel enn vi. Dette vitner om at kollektivtilbudet i disse landene oppleves som langt bedre enn gjennomsnittet i Norge. Det må forventes at dette gir seg utslag i en større prisfølsomhet for drivstoff.

I noen land (Danmark, Nederland) forsterkes dette av at sykling framstår som et godt alternativ til bil, buss eller bane.

Norske forbrukere har høyere gjennomsnittsinntekt enn i de fleste andre land. Også dette trekker i retning av lav prisfølsomhet her til lands.

11. Referanser

Ahola, H., Carlsson, E., Sterner, T. 2009
Är bensinskatten regressiv? Ekonomisk debatt 37(2): 71-77.

Amundsen A. H. og Franklin, J. 2016
Vegprising/Køprising.

Brons, M., Nijkamp, P., Pels, E. and Rietveld, P. 2006
A Meta-analysis of the Price Elasticity of Gasoline Demand. A System of Equations Approach. Tinbergen Institute Discussion paper TI 2006-106/3, Amsterdam.

CPD 2014
Global corporate use of carbon pricing. Disclosures to investors. CDP North America, New York

ECON 2003
Eksterne marginale kostnader ved transport. Oslo, ECON Analyse. Rapport 2003-054.

Eriksen K. S. og Jean-Hansen, V. 2012
Beregning av bruksfradrag for importerte brukte biler. Oslo, Transportøkonomisk institutt. Arbeidsdokument 50122.

Fearnley, N. og Bekken, J-T. 2005
Etterspørselseffekter på kort og lang sikt: en litteraturstudie i etterspørselsdynamikk. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 802.

Finansdepartementet 2014
Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. Rundskriv R-109/14.

Fridstrøm, L. 1999
Econometric models of road use, accidents, and road investment decisions. Volume II. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 457. 

Fridstrøm, L. 2017a
Bilavgiftenes markedskorrigerende rolle.  Samfunnsøkonomen 131 (2): 49-65.

Fridstrøm, L. 2017b
Engangsavgiften for personbiler. www.tiltakskatalog.no

Fridstrøm, L. og Alfsen, K. H. (red) 2014
Vegen mot klimavennlig transport. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1321.

Fridstrøm, L., Ramjerdi, F., Svae, P. C. og Thune-Larsen, H. 1991
Miljøavgifters virkning på samferdselen. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 77.

Fridstrøm, L. og Rand, L. 1993
Markedet for lange reiser i Norge. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 220.

Fridstrøm, L. og Steinsland, C. 2014a
Drivstoffavgifter. S. 60-69 i Fridstrøm og Alfsen (red.) (2014).

Fridstrøm, L. og Steinsland, C. 2014b
Bompenger og vegprising. S. 70-79 i Fridstrøm og Alfsen (red.) (2014).

Fridstrøm, L. og Østli, V.2016
Kjøretøyparkens utvikling og klimagassutslipp. Framskrivinger med modellen BIG. Transportøkonomisk institutt, Oslo. TØI-rapport 1518.

Kallbekken, S. 2014
Aksept for avgifter. S. 150-155 i Fridstrøm og Alfsen (red.) (2014).

Kjerkreit, A. og Odeck, J. 1998
En gjennomgang av etterspørselselastisiteter i transportsektoren. Statens vegvesen Vegdirektoratet, MISA 98/01

Korzhenevych A, Denen N, Bröcker J, Holtkamp M, Meier H, Gibson G, Varma A, Cox V 2014
Update of the Handbook on External Costs of Transport. London: Ricardo-AEA.

Labandeira, X., Labeaga, J. M. and López-Otero, X. 2016
A meta-analysis on the price elasticity of energy demand. EUI Working Paper RCAS 2016/25, Roberts Schuman Centre for Advanced Studies, Vigo/Madrid/Firenze. 

Meld. St. 29 (2016-2017). Perspektivmeldingen. Finansdepartementet, Oslo

Meld. St. 33 (2016-2017). Nasjonal transportplan 2018-2029. Samferdselsdepartementet, Oslo

NOU 2007:8. En vurdering av særavgiftene. Oslo, Finansdepartementet.

Ramjerdi, F. og Rand, L. 1992
The national model system for private travel. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 150.

Rødseth, K. L. 2012
Generelt om økonomiske virkemidler.    

Samferdselsdepartementet 2012
Innkrevjing av lokalt finansieringstilskott på omsetnad av drivstoff i Tromsø og ein del andre saker på Samferdseldepartementet sitt område. Prop. 113 S (2011-2012).

Steinsland, C. 2014
Vedlegg 1: Modellberegninger. S. 249-278 i Fridstrøm og Alfsen (red.) (2014).

Steinsland, C., Østli, V, Fridstrøm, L. 2016
Equity effects of automobile taxation. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1463.

Thune-Larsen, H., Veisten, K., Rødseth, K. L., Klæboe, R. 2016
Marginale eksterne kostnader ved vegtrafikk – med korrigerte ulykkeskostnader. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1307/2014, revidert 2016.

Aamaas, B., Hagman, R. og Fridstrøm, L. 2014
Transportmidlenes globale oppvarmingspotensial. S. 10-17 i Fridstrøm L og Alfsen K H (red.) Vegen mot klimavennlig transport. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1321.