Innholdx
heading-frise

Lokalisering av godsterminaler

Klimaproblematikk, miljøspørsmål, arealbrukskonflikter og næringslivets behov for hurtige, pålitelige og kostnadseffektive transportløsninger har bidratt til å løfte spørsmål om terminalers funksjoner og lokalisering opp på nasjonalt nivå.

Lokalisering og effektivitet i multimodale godsterminaler med tilknyttede logistikkfunksjoner har betydning for så vel samlet transportarbeid som for transportmiddelfordeling og dermed for CO2-utslipp, støyemisjoner og andre miljøulemper. Utvikling av eksisterende og etablering av nye terminaler med arealer for transport- og logistikkfunksjoner – logistikknutepunkter – båndlegger betydelige arealer og krever store investeringer. De antas å ha stor betydning for effektivisering av godsstrømmene og som virkemiddel for å overføre gods fra veg til sjø og bane, men denne funksjon i oppnåelsen av nasjonale transportstrategier står ofte i motsetning til vertskommunenes terminalbehov samt lokale, sektorielle og private ressurser. Nyere, norske studier anbefaler derfor et dypere samarbeid mellom næringsliv og samtlige offentlige nivåer, samt sterkere statlig koordinering og finansiell medvirkning i utviklingen av slike knutepunkter. Under forutsetning av tilstedeværelse av klyngeskapende mekanismer, vil multimodale logistikknutepunkter ikke bare medføre effektivisering av varestrømmene, men vil kunne utgjøre drivere for næringsutvikling.

1. Problem og formål

Godsterminaler spiller en sentral rolle i bestrebelsene etter å utvikle stadig raskere og mer kostnadseffektive godstransportløsninger. I et transportmarked med økende innslag av stykkgods og mindre sendingsstørrelser, medfører kravet om høy kapasitetsutnyttelse av transportmidlene større omfang av konsolidering av enkeltforsendelser. Gjennom utvikling av strategisk lokaliserte og effektive terminaler vil man gjennom konsolidering av større godsvolumer kunne oppnå bedre kapasitetsutnyttelse av transportmidlene, eventuelt en overføring av volumer til mindre miljøbelastende transportformer, samt færre irregulære (og ineffektive) transporter (Kohn og Brodin, 2008).

Det er allikevel viktig å presisere at svært mye godsomlasting foretas hos vareeierne selv, som et element i konsolidering og lagring av varepartier, og på vegtransportørenes terminaler, som utelukkende er i privat eie. Det offentlige utøver kun beskjeden innflytelse på disse. Strategiene som omhandles i det her beskrevne tiltaket dreier seg altså om større terminaler i offentlig eie.

Figur 1: Jernbaneterminaler og utpekte havner. Kilde: Arbeidsgruppen for korridorutredningen (2007).

Figur 1: Jernbaneterminaler og utpekte havner. Kilde: Arbeidsgruppen for korridorutredningen (2007).

 

Godsterminalenes funksjoner består i å koordinere transporter på ulike geografiske nivåer, typisk som bindeledd mellom internasjonale transporter, interregionale transporter og lokal distribusjon/innhenting. Funksjonelt kan dette bestå i å koordinere transportledd innenfor samme transportform eller mellom ulike transportformer. I den nasjonale transportpolitikken er det størst oppmerksomhet knyttet til godsterminalenes koordinering mellom ulike transportformer, da det antas at lokaliseringen av og effektiviteten til intermodale terminaler er av stor betydning for å oppnå transportpolitiske målsettinger om overføring av gods fra veg til sjø og bane.

Som videreføring av en nasjonal transportstrategi om utvikling av effektive transportkorridorer anser man nå at disse må suppleres med effektive knutepunkter, der konsolidering av godsvolumer og effektiv overføring mellom transportformer kan foretas på en slik måte at transportmidlene kan utnyttes mest mulig effektivt, samtidig som dette kan bidra til overføring av godsvolumer til de mindre miljøbelastende transportformene skip og jernbanetransport (Arbeidsgruppen for korridorutredningen 2007).

Lokaliseringen av større, offentlig eide godsknutepunkter som havner, jernbaneterminaler og i mindre grad flyplasser er i stor grad historisk betinget, med bakgrunn i en tid da disse i større grad betjente et begrenset, lokalt omland. Transport- og næringsutviklingen har gått i en retning som har medført en nedbygging eller sanering av ”perifere” terminaler og økende godsomslag over større, sentrale terminaler. Så vel havner som jernbaneterminaler har hittil i stor grad beholdt sine opprinnelige lokaliseringer sentralt i urbane områder, noe som har vært vurdert som fordelaktig i forhold til at dette medfører nærhet til avsendere og mottakere av godset, se figur 1.

Sentralt lokaliserte godsterminaler bidrar på den annen side til arealbrukskonflikter i slike områder. Godsterminaler er gjerne arealkrevende og er vertskap for økonomiske aktiviteter med relativt lav verdiskapning pr arealenhet, og det er gjerne betydelige miljømessige effekter av så vel terminalaktivitetene i seg selv som av den høye konsentrasjonen av godstransport på infrastrukturen i terminalenes omgivelser. Disse arealbrukskonfliktene synliggjør nødvendigheten av at terminalenes lokalisering og funksjonelle innhold ikke bare vurderes ut fra hva som synes optimalt i et transportperspektiv, men analyseres som del av overordnede by- og regionalutviklingsstrategier.

I følge utredninger fra Oslo kommune og de øvrige kommunene og fylkeskommunene i Oslofjordregionen, ser man i alle de større norske byene tendenser til at økende urbanisering driver opp eiendomsprisene i de sentrale byområdene, noe som medfører at arealkrevende industri- og grossistvirksomheter samt terminalfunksjoner flytter ut av de mest pressede områdene.

Problemene med terminallokalisering må derfor kunne sies å være relatert til arealbrukskonflikter og miljøhensyn i byområdene på den ene siden, nasjonale og lokale miljørelaterte transportstrategier på den annen side, samt næringslivets behov for hurtige, fleksible og kostnadseffektive transporttilbud på en tredje. Et ytterligere problem utgjøres av at planleggings- og beslutningsprosessene rundt terminalutvikling har vært svært tidkrevende, noe de private aktørene har oppfattet som uheldig i forhold til deres behov for forutsigbare rammevilkår.

Formålet med en terminalstrategi må være å søke å kombinere næringslivets transportbehov med nasjonale og lokalsamfunnsbehov. Disse er dels sammenfallende og dels motsetningsfylte, og de endrer seg over tid. Basert på prognoser for befolkningstilstrømning til byene samt for økonomisk utvikling og trafikkvekst, kan den nå rundt 20 år gamle strategien med å ”identifisere og utbedre flaskehalser” fremstå som i overkant partiell og tilbakeskuende. For å kunne sikre fremtidige terminalarealer i sentrale strøk kreves langsiktig, strategisk planlegging som involverer en rekke private og offentlige aktører. Formålet er ikke bare lokalisering, men også samlokalisering av relatert virksomhet: infrastrukturknutepunkt, terminalfunksjoner, tilsluttede tjenester (toll, spedisjon, kjøretøyservice, osv), grossister (større vareeiere og transportkjøpere). Begrepet ”freight villages” er etablert for å betegne slik samlokalisering av logistikkfunksjoner.

 

2. Beskrivelse av tiltaket

Et godsknutepunkt i sin enkleste form er et omlastingspunkt av lastbærere (som containere) mellom to transportmidler. Det er da en ren trafikkterminal uten tilleggsfunksjoner av noen art. Et intermodalt knutepunkt innebærer at terminalen legger til rette for omlasting mellom ulike transportformer. Terminalen oppgraderes til et logistikknutepunkt når flere oppgaver tilkommer og når betydelige regionale transportmengder innenfor samme godsområde inngår.

For containerisert gods er samlokalisering med samlastterminaler for lokal distribusjon avgjørende, slik at mellomtransporter unngås. Godset kan da omfordeles og konsolideres på nye lastbærere med minst mulig tidstap. Alnabru er et godt eksempel på samlokalisering mellom en offentlig trafikkterminal og samlastterminaler med internasjonal, nasjonal, regional og lokal konsolidering. Askildsen (2009) viser at lokaliseringen av samlasterne på Alnabru også er svært gunstig i forhold til å minimere transportarbeidet knyttet til innhenting fra og utkjøring til disse aktørenes lokale kunder.

Ved lite gods i transportkorridoren og kort avstand til viktige destinasjoner er samlokalisering helt nødvendig for at sjø- eller banetransport skal være et reelt alternativ til lastebiltransport dør-til-dør.

Godsknutepunktet kan ha mange oppgaver ut over forflytning av gods. Både speditører, transportører og logistikkleverandører tilbyr flere tjenester enn omfordeling og lokal distribusjon. I TØIs terminalundersøkelse fra 2005 ble tilleggsoppgavene inndelt i ni kategorier, som vist i figur 2.

Figur 2: Typiske tilleggsfunksjoner ved terminaler. Kilde: Eidhammer, Hovi og Larsen (2005).

Figur 2: Typiske tilleggsfunksjoner ved terminaler. Kilde: Eidhammer, Hovi og Larsen (2005).

Tjenestetilbudet i godsknutepunktene henger nært sammen med godsknutepunktets rolle i forsyningskjeden, og hva slags vareeiere som betjenes. Eksempelvis vil speditørene i havnene ofte kunne tilby et bredt spekter av tjenester til sine kunder, utviklet på grunnlag av det lokale næringslivets behov. Innenfor engrosvirksomhet, derimot, utøves det sterkere grad av spesialisert, nasjonal styring av varestrømmene, med mindre behov for lokale tjenester. Tjenester i godsknutepunktet er derfor viktigst for små og mellomstore bedrifter som ikke har mulighet til eller ikke ønsker å etablere slike tjenester selv, og for bedrifter der leveringsservice er en sentral faktor.

De siste årene har det blitt en økende forståelse for at de intermodale godsknutepunktene må være mer enn effektive omlastingsterminaler med fokus på kortest mulig stopp. I henhold til Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023 (2010) er det er mange årsaker til dette:

 

  • Samlokalisering av trafikkterminaler, samlastterminaler og/eller logistikkterminaler til store vareeiere er nødvendig for at intermodale transportmidler skal være konkurransedyktige.
  • Større vareeiere ønsker individuelle løsninger tilpasset egne behov, der aktiviteten på land er like viktig som transportytelsen.
  • De landbaserte tjenester er mindre prisfølsomme enn transportytelsen, slik at utvidelse av tjenestespekteret med logistikkoppgaver er ønskelig og nødvendig for å opprettholde inntjeningen for befrakterne.
  • De lokale myndighetene har liten forståelse for samfunnskostnadene knyttet til godsknutepunktene dersom de ikke tilfører arbeidsplasser eller andre former for dokumenterbar verdiskapning som utlikner ulempene.

Begrepet logistikknutepunkt ble introdusert i forbindelse med en plan om samling av logistikk- og transportaktivitetene i et felles varestrømskonsept for Midt-Norge, den såkalte Trøndelagsterminalen. Målet er helhetlig industriell utvikling av transport- og logistikkoppgavene i regionen, med samling av de offentlige terminalene for sjø og bane som et viktig virkemiddel:

”Et logistikknutepunkt er et intermodalt knutepunkt med god vegforbindelse for omlast mellom bil, båt og bane, og hvor samlastere er lokalisert. Knutepunktet må ha en effektiv godsbehandling og crossdockingsfunksjon gjennom 3PL-aktører, og med gode distribusjonssystemer ut og inn av knutepunktet” (R. Aarland, Trondheim havn, 2011).

 

Utsagnet understreker at spørsmålet ikke bare er hvor godsterminalen skal ligge, men hva hele logistikknutepunktet skal inneholde.

Utredningen om effektive godsknutepunkt i forbindelse med Nasjonal transportplan 2014-2023 understreker at godsknutepunktene bør bidra til at mest mulig gods transporteres med skip eller jernbane til/fra regionen og fremhever enkelte allmenngyldige lokaliseringsmessige faktorer som er viktige får å få dette til (Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023, 2010, s. 30):

  • Knutepunktet har strategisk beliggenhet i stamnettet. Godsknutepunkt som Moss, Larvik, Kristiansand og Risavika ligger nær farleden, slik at det er lite omveg for å betjene havna. Havner som ligger inne i fjorden langt fra farleden har et handikap. Det er ofte redusert hastighet i fjordarmene, som i indre Oslofjord, slik at skipene sparer tid ved lasting/lossing lenger ut i fjorden. Hvorvidt tidsbesparelsen har betydning avhenger av skipets samlede distribusjonsnett.
  • I knutepunktet, eller i direkte tilknytning til knutepunktet, finnes store vareeiere med betydelige transportbehov over lange avstander. De fleste havnene er regionale, det vil si at deres primære godsgrunnlag er inntil 50 km fra havna. Helst bør vareeierne være lokalisert så nær godsknutepunktet som mulig for å redusere mellomtransportene. Godsvolumet er avgjørende for tilfredsstillende rutefrekvens til/fra viktige destinasjoner.
  • Knutepunktet ligger nær befolkningstyngdepunkt, slik at det fungerer effektivt som base for utlevering og innhenting av gods i regionen.
  • Myndighetene er aktive for å tilrettelegge godsknutepunktene i samsvar med næringslivets behov, som tilførselsveger og arealer.
  • Knutepunktet tilbyr stabile, langsiktige rammebetingelser.
  • Knutepunktet har samlokalisert flere aktører med felles gods- og logistikkbehov, slik at et felles miljø for kompetanseutvikling, ressursdeling og myndighetspåvirkning kan etableres (horisontalt samarbeid).

En regional eller nasjonal terminalstrategi forstått som utvikling av intermodale logistikknutepunkter er en potensiell strategi, som først nylig har begynt å materialisere seg i transportpolitiske dokumenter. Det finnes altså få eller ingen faktiske eksempler å vise til i Norge. Figur 3 viser fremdriften i knutepunktutviklingen i Norges viktigste samlastregioner.

 

Figur 3: Fremdrift i knutepunktutviklingen. Kilde: Berg (2011).

Figur 3: Fremdrift i knutepunktutviklingen. Kilde: Berg (2011).

Fokus på godsterminalers funksjonalitet har de siste 10-15 år vært knyttet til transportpolitiske initiativer med siktemål å gjøre sjø- og jernbanetransporter mer konkurransekraftige vis á vis vegtransport (Eidhammer, 2002; Eidhammer, Hovi og Killi, 2002; Eidhammer og Larsen, 2002; Eidhammer, Hovi, Andersen og Larsen, 2003; Eidhammer og Jean-Hansen, 2008, Grønland og Hovi, 2011; Hovi og Grønland, 2011). Både sjø- og banetransport er i stor grad avhengige av innhenting til og distribusjon fra sine terminaler, og effektiviteten i disse terminalene antas å være avgjørende for disse transportmidlenes konkurransekraft, og dermed for transportmiddelfordelingen. Fokus på godsterminalers lokalisering har kommet som følge av økning i terminalbehandlede godsvolumer og derav følgende økt arealbehov for logistikkaktørene på terminalområdene. Av historiske årsaker er så vel havner som jernbaneterminaler stort sett sentralt lokalisert i byene, altså der etterspørselen etter arealer og arealbrukskonfliktene er størst.

Beslutninger om lokalisering og utbygging av offentlig eide terminaler og tilknyttet infrastruktur kommer gjerne som følge av langvarige politiske prosesser. Utbyggingen av Oslo Lufthavn Gardermoen og Flytoget ble vedtatt i 1991 og sto ferdig i 1997/1998, men vedtaket fulgte først etter en 30-årig lokaliseringsdebatt. Debatten rundt lokalisering av Alnabruterminalen i Oslo har pågått omtrent like lenge uten at alternative lokaliseringer er realitetsbehandlet. Som vist i figur 4 har gruppen Fellesstrategi for gods og logistikk i Osloregionen (Øen m fl, 2011) utarbeidet en knutepunktsstruktur for Oslofjordområdet basert på fortsatt utvikling av Alnabruterminalen, men med tre ”satellittknutepunkter” i tillegg.

a.1.5_fig_4_1.png 

Figur 4: Fellesstrategi for gods og logistikk i Osloregionen sitt forslag om desentralisert terminalstruktur. Kilde: Berg (2011), Øen m

Figur 4: Fellesstrategi for gods og logistikk i Osloregionen sitt forslag om desentralisert terminalstruktur. Kilde: Berg (2011), Øen m fl (2011).

I Bergen ble den lenge omtalte ”makeskiftesaken” mellom havnevesenet og Bergen kommune gjenopptatt i 2009. Denne saken har vært omtalt siden 70-tallet, uten at man har kommet til enighet. Hordaland fylkeskommune er i ferd med å evaluere alternative lokaliseringer av havna utenfor byen, som Sotra, Ågotnes eller i nærheten av Flesland (Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023).

Ny intermodal godsterminal for veg- og jernbanetransport ble åpnet på Ganddal utenfor Stavanger i 2008, etter en 2-årig byggeperiode. Også her hadde lokaliseringsdebatten pågått siden 1970-tallet.

Nylig ferdigstilte dokumenter vedrørende godsterminaler indikerer en holdningsendring, fra en reaktiv flaskehalsutbedring til en proaktiv strategi om å bygge for fremtiden (Berg, 2011; Øen m.fl., 2011; Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023, 2010). Dette krever kvalifiserte oppfatninger om mange aspekter ved samfunnsutviklingen, som økonomisk utvikling og næringsstruktur, demografisk endring og urbaniseringsgrad, godstransportutvikling og transportmiddelfordeling. Dette må ligge til grunn for planarbeidet med å sikre tilstrekkelige arealer til terminalvirksomhet.

Investeringene er høye og langsiktige, og det er behov for å reservere areal for fremtidig utvikling. Dette er en utfordring som er vanskelig å løse innenfor planapparatet til den enkelte kommune. Plan- og bygningsloven har fått et krav til regionalt planarbeid som til en viss grad imøtekommer dette behovet, og er et viktig steg mot mer effektive knutepunkt. Planlegging av godsknutepunkt for jernbane må imidlertid ha et nasjonalt og regionalt fokus. Arbeidet med en logistikkstrategi for Oslofjordområdet har så langt innbefattet 67 kommuner.

I henhold til utredningen om effektive knutepunkter til NTP (2014-2023) mangler det et synlig faglig og kommersielt organ for koordinering og oppfølging av de mer enn 100 offentlige gods- og logistikknutepunktene i Norge. Disse knutepunktene synes å være overlatt mye til seg selv, uten en overordnet, faglig styring. Mangel på faglig samordning og styring gjenspeiles i så vel planarbeidet som på den finansielle siden. Utvikling av effektive godsknutepunkt forutsetter samordning og felles prioritering mellom ulike offentlige instanser og nivåer, der også staten bidrar.

Mange av de mest synlige konfliktene mellom godstrafikk og byutvikling gjelder knutepunktene, og antas best ivaretatt gjennom sterkere sentral styring. En sterkere sentral fagmyndighet må dessuten adressere spørsmål knyttet til godsstatistikk og analyse over framtidig kapasitetsbehov i de aktuelle knutepunktene. Også areal- og planstatus så vel som oversikt over arealreserver, samt behov for – og tilgang til – investeringskapital må adresseres. Ansvaret for slike spørsmål er i dag spredt på flere fagmyndigheter, og ingen har samlet oversikt over disse faktorene i dag for havner og jernbaneterminaler. Et sterkt fag- og myndighetsorgan er helt nødvendig for samordning av ulike og til dels motstridende interesser, både i og omkring knutepunktene. Myndighetsansvaret må dessuten inkludere økonomisk samordning, for å sikre at faglige beslutninger blir fulgt opp med konkrete tiltak (Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023, 2010).

 

3. Supplerende tiltak

En forutsetning for velfungerende logistikknutepunkter er god tilknytning til øvrig transportinfrastruktur. Oslo havn var inntil nylig hemmet av dårlig adkomstmuligheter til hovedvegnettet, mens det nå arbeides med å utbedre trafikkforholdene rundt Alnabruterminalen. For å fremme sjø- og banetransport er det også viktig å ha jernbanetilknytning mellom havneterminaler og innenlandsterminaler. Det er eksempelvis rettet kritikk mot designet av knutepunktsystemet på Nord-Jæren, der det ikke er jernbanetilknytning mellom Risavika havn og Ganddal jernbaneterminal. I forbindelse med havneutvikling er det ofte behov for farledsutbedringer, bygging av moloer og liknende.

Logistikknutepunktenes tilknytning til hovedvegnettet må også designes for å unngå tungtrafikk i boligområder, og konflikter med andre trafikanter (gående/syklende). Vegtilknytningen til alle stamnetthavner, godsknutepunkt og nasjonale lufthavner som i Nasjonal transportplan 2010-2019 er foreslått som nasjonale knutepunkt er beholdt som en del av riksvegnettet også etter forvaltningsreformen fra 2010 (Ot.prp. nr. 68, 2008-2009), der en vesentlig del av riksvegene ble overført fra Staten til fylkeskommunene.

Ikke minst er det viktig at det legges til rette for at de private aktørene som skal benytte terminalene ser det som attraktivt å lokalisere seg der, altså at det legges til rette for arealer, infrastruktur, superstruktur og stabile, langsiktige rammebetingelser som gjør disse intermodale logistikknutepunktene til attraktive lokaliteter for transportører, speditører, vareeiere og andre aktører hvis aktiviteter vil bidra til at knutepunktet vil kunne fremstå som et ressurssenter for et høykompetent og diversifisert logistikktilbud.

 

4. Hvor er tiltaket egnet

Sentralisering av konsolideringspunkter for godstransporter medfører generelt sett større godsvolumer på hovedstrekningene, men ofte også lengre og mer fragmenterte innhentings- og distribusjonstransporter. I hovedsak er det de større byene som har de største godsvolumene med potensial for intermodalitet, og det er også her miljøulempene og arealkonfliktene er størst. Oslo står muligens i en særstilling her som en klar eksponent for konflikter mellom nasjonale og lokale transportprioriteringer og mellom lokale interessekonflikter over arealbruk, men tilsvarende, langvarige konflikter finnes også i de andre, større byene. Enhetslaster på jernbane – altså de transportene som forstås som ”intermodale” – foretas foreløpig i det alt vesentligste kun av en operatør i Norge, og utføres nå mellom Alnabru i Oslo og 10 andre terminaler i Norge (Drammen, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Åndalsnes, Trondheim, Mo i Rana, Fauske, Bodø og Narvik), samt til og fra utlandet.

Fra 2010 er begrepet Nasjonalhavner erstattet med utpekte havner, som utgjøres av Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen og Tromsø havner. Da Tromsø ikke har jernbanetilknytning, rettes knutepunktsfokus først og fremst mot de Sørnorske byene med utpekte havner, samt Drammen og Trondheim, når det gjelder å utvikle intermodale logistikknutepunkter.

I Gøteborg har lokaliseringen av jernbaneterminal i havna gitt svært positive resultater for godstransport på jernbane, men tidligere direktør for jernbaneaktivitetene i Gøteborg havn, Stig-Gøran Thorén, uttrykker allikevel skepsis til å søke å overføre dette konseptet til andre regioner, og anbefaler heller separate lokaliseringer med gode tilknytninger til veg- og banenettet (Bårdstu, 2011).

 

5. Faktisk bruk av tiltaket

Det finnes drøyt 100 offentlige godsterminaler i Norge. Disse har i det alt vesentligste historisk betingede lokaliseringer, i hovedsak tilpasset en enkelt transportform og derfor lite tilpasset intermodale transportløsninger. Det finnes ingen rene vegtransportterminaler i offentlig eie på linje med havner, flyplasser og jernbaneterminaler. Fasiliteter for omlasting mellom lastebiler foretas derfor på private lagre og terminaler, hos vareeiere, speditører og transportforetak.

Nylige utflyttinger av havnevirksomheten i Stavanger til Risavika og jernbaneaktivitetene til Ganddal er eksempler på at intermodale transportknutepunkter foreløpig ikke er noen realitet. Grønland og Hovi (2011) påpeker at det i liten grad har vært planlagt og arealmessig tilrettelagt for denne typen godsaktiviteter tidligere, selv der hvor de volummessige forutsetninger kunne vært til stede.

Rapporten viser at større grad av samlokalisering medfører lavere overføringskostnader mellom hovedtransportmiddel for import/eksport og transportmiddel for distribusjon, lavere transittkostnader mellom transportmiddel, kortere ledetid og lavere logistikkostnader (Grønland og Hovi, 2011).

Det foregår i skrivende stund (sommeren 2011) en konseptvalgutredning for terminalutvikling i Drammen og i Trondheim, og tilsvarende utredning for utvikling av Alnabruterminalen i Oslo vil bli igangsatt. Jernbaneverket er selv utfører av konseptvalgutredningene. Intermodale logistikknutepunkter er altså stort sett en potensiell – snarere enn en reell – strategi.

 

6. Miljø- og klimavirkninger

Forventede miljø- og klimaeffekter av nye prinsipper for godsterminallokalisering er mange: Samling av større godsvolumer i knutepunkter kan innebære mer utstrakt bruk av sjø- og banetransport som behøver betydelige volumer for å kunne være konkurransedyktige vis a vis vegtransport og mer kostnadseffektiv og ”sømløs” omlasting mellom transportformer kan også medføre økt benyttelse av sjø- og banetransport på hovedstrekningene og dermed bidra til å oppfylle transportpolitiske målsettinger om endret transportmiddelfordeling.

Econ Pöyry (2008) har estimert den samfunnsøkonomiske gevinsten som følge av at bedre knutepunktutvikling i Osloregionen vil medføre overføring av norske utenlandstransporter fra veg til sjø og bane til 1 mrd. kroner i 2010, økende til 2 mrd. kr/år i 2020. På den annen side finner Grønland og Hovi (2011) at sentralisering av havnestrukturen i Oslofjordområdet vil innebære et redusert havnetilbud til brukerne, og dermed redusert bruk av sjøtransport.

Når det gjelder terminalers funksjonalitet, viser Kohn og Brodin (2008) gjennom litteratur- og case-studier på foretaksnivå at sentralisering av terminalstruktur medfører økt transportarbeid, men at det mulig både å oppnå et redusert trafikkarbeid gjennom høyere kapasitetsutnyttelse av transportmidlene samt at økt konsolidering av varestrømmer gjennom færre og større terminaler muliggjør overføring av godsvolumer til mindre miljøbelastende transportformer.

På lokalt nivå bidrar sentral lokalisering av godsterminal i forhold til transportkjøperne at det lokale godstransportarbeidet reduseres, men sentral terminallokalisering bidrar også til byenes allerede betydelige trafikkutfordringer.

Det foretas modellberegninger av endringer i transportarbeidet i forbindelse med de pågående konseptvalgutredningene for terminalutvikling. Disse kan anvendes til å estimere endringer i miljø- og klimaeffekter som følge av tiltakene.

Gjennom initiativet BESTUFS har det vært gjennomført en rekke initiativer i ulike europeiske byer å etablere felles lokaltransport og bylogistikk for flere transportører. Disse initiativene har generert en stor mengde erfaringer, som er tilgjengelige på www.bestufs.net.

 

7. Andre virkninger

En eksemplifisering av effekten av samlokalisering (eller snarere mangel på effekt) er belyst av Grønland og Hovi (2011) for forholdet mellom Ganddal jernbaneterminal og Risavika havn. Eksemplet ble valgt fordi investeringene her allerede er gjennomført, og eventuelle diskusjoner om alternativ lokalisering derfor er irrelevant. Resultatet kan imidlertid gi indikasjoner om framtidige valg andre steder. Det ble her kartlagt og sammenliknet konkrete forskjeller i driftskostnad mellom å lokalisere disse terminalene hver for seg (som i dag) mot en teoretisk felles lokalisering. En rekke direkte kostnadskomponenter ble vurdert, blant annet transportkostnader mellom terminalene, laste- og lossekostnader knyttet til transport mellom terminalene, ekstra lagring, overføring av samlastgods fra sjø til samlastterminal, så vel som indirekte kostnader som følge av å måtte benytte to terminaler (stordriftsfordeler som ikke kan oppnås). Det er imidlertid ikke estimert effekter av behov for eksempelvis lengre skinnestrekning eller andre stedegne egenskaper. Kartleggingen tyder på at kostnadsbesparelser ved samlokalisering kunne vært oppnådd, noe som er illustrert i tabell 1.

Tabell 1. Kostnadsbesparelser ved samlokalisering. Kilde: Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023 (2010).

Alternativ: Årlig kostnadsbesparelse transfer av varer: Årlig kostnadsbesparelse inkludert estimert stordrift*:
Dagens   9,5 mill. kr 12,5 mill. kr
Middels 14 mill. kr 17 mill. kr
Høyt 22,5 mill. kr 25,5 mill. kr
*) Estimert reduksjon ca. 5 årsverk, gjennomsnittlig årsverkskostnad 600 000 kr.

 

Kostnadsforskjellene vil ved en rentesats på ca. fem prosent p.a. kunne forrente en merinvestering på ca. 300-400 mill. kr. I eksemplet er avstanden mellom de to terminalene ca. 20 km. Ved en kortere avstand vil gevinstpotensialet ved sammenslåing reduseres. Siden en stor del av kostnadene er terminalkostnader, blir kostnadsforskjellene redusert mindre enn reduksjonen i avstand. I regneeksempelet vil en avstand på fem km tilsi at kostnadsbesparelsen for overføring av samme volum ville ligge mellom 8,5 og 20,5 millioner kr.

Ytterligere gevinster ved en eventuell samlokalisering vil kunne være av markedsmessig art. Lavere kostnader vil kunne tiltrekke seg mer trafikk hvis kostnadsreduksjon til en viss grad overføres kundene i form av prisreduksjoner. Rent markedsmessig vil det dessuten kunne være fordeler ved en ”one-stop shopping” terminal med tilgang til alle transportmodi. Ved økt andel på jernbane og skip vil det også kunne medføre miljøgevinster som ikke er inkludert i kalkylen.

8. Kostnader

Kostnadene ved utbygging av logistikknutepunkter vil variere sterkt mellom hvert enkelt prosjekt.  Eksempelvis er det estimert samlede investeringer i Risavika havn på 1,3 mrd. kr, et maritimt basert logistikknutepunkt der ca 150 industri- og logistikkforetak med til sammen 6 000 arbeidsplasser er lokalisert.

Ganddal jernbaneterminal med et samlet utbyggingsområde på 340 da, har kostet rundt 450 mill kr, mens estimerte kostnader for en fremtidig utbygging av Alnabruterminalen i Oslo (byggetrinn 1) utgjør 5-7 mrd. kr.

Berg (2011) anslår – med bakgrunn i arbeid med knutepunktsstrategien i Oslofjordregionen – arealbehovet for fremtidige, multimodale godsknutepunkter å være rundt 600-700 mål (Bårdstu, 2011).

Mens norske studier anbefaler sterkere offentlig engasjement og statlig koordinering og finansiering av knutepunktsutvikling, hevder tidligere direktør for jernbaneaktivitetene i Gøteborg havn, Stig-Gøran Thorén, at dette i Sverige har medført lange beslutningsprosesser, uegnede lokaliseringer i forhold til næringslivets behov, samt for store og for dyre terminaler.

 

9. Formelt ansvar

Utvikling av intermodale logistikknutepunkter krever samordning av offentlige myndigheter på en rekke nivåer, samtidig som det er helt nødvendig å ha særlig logistikkaktørene med i planleggingsprosessen etter som det er de som skal stå for næringsutøvelsen på området. Det må altså sikres at knutepunktenes utforming og lokalisering foretas på en måte som sikrer brukernes krav til funksjonalitet. Årsaken til at slike terminaler i liten grad eksisterer pr i dag, hevdes å ha sin årsak både i transportetatenes sektortenkning, det kommunale ansvar for arealplanlegging samt store investeringer. Så vel Berg (2011), Econ Pöyry (2008) som Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023 (2010) argumenterer for bedre samordning mellom ulike forvaltningsnivåer samt sterkere statlig engasjement i så vel planlegging som finansiering av slike prosjekter. Den enkelte kommune, som har det formelle arealplanansvar ser gjerne liten nytte av prosjektet, som gjerne forventes å ha nasjonale klimamessige effekter. 

Kommunenes rolle er først og fremst som arealmyndighet. Kommunene er også engasjert i næringsutvikling og alt som kan bidra til arbeidsplassvekst. Kommunene har en sentral rolle i forbindelse med planlegging og konsekvensutredning ved utvidelse og nylokalisering av godsknutepunkt.

Havnene har normalt en form for kommunalt eller interkommunalt eierskap, og havnene har en viktig rolle i godshåndtering. Havnene konkurrerer seg i mellom om gods.

Fylkeskommunene og Oslo kommune står i dag som eier av et omfattende hovedvegnett som skal betjene godstransport på veg i tillegg til persontrafikken. Fylkeskommunene har også en viktig rolle som utviklingsaktør i sammenheng med næringsutvikling og i den sammenheng også gods- og logistikknæringen. Fylkeskommunen har en koordinerende rolle som arealplanmyndighet.

Staten er eier av jernbanens kjøreveg og eier av riksvegnettet og er derfor en svært viktig aktør for den fysiske godstransporten, både for framkommeligheten på jernbane og riksvegnettet og for veg- og banetilknyting til godsknutepunkter. Staten er også gjennom Jernbaneverket eier av hele eller deler av jernbaneterminaler for gods. Staten besitter også økonomiske midler til investeringer og er derfor en svært viktig aktør for godstransporten. Staten spiller i praksis også en sentral rolle som arealmyndighet dels når det gjelder jordvern og naturvern og dels gjennom innsigelsesinstituttet og statlig regulering i plan- og bygningsloven.

 

10. Utfordringer og muligheter

De største transportknutepunktene, som havner og jernbaneterminaler, har vært – og er – i offentlig eie, og med eiere som ikke utelukkende har deltakelse i konkurransekraftige forsyningskjeder som mål. Eksempelvis er Norske havner alt overveiende kommunalt eller interkommunalt eiet, og er i minst like stor grad eiendomsforvaltere og myndighetsutøvere som logistikkaktører. Innføringen av ny Havnelov fra 2009 (Fiskeri- og kystdepartementet, 2009) kan bidra til å endre dette. Jernbanen var et integrert statsforetak frem til 1996, også med andre målsettinger enn profittmaksimering. Godstransportdelen ble omdannet til aksjeselskapet CargoNet i 2002. Antatte ulemper med offentlige monopoler i transportsektoren i EU er beskrevet og foreslått endret i ulike sentrale, samferdselspolitiske dokumenter fra tidlig 1990-tall (Europakommisjonen 1991, 1992, 1996, 1997, 2001, 2011).

Samordningsutfordringer mellom offentlige nivåer og aktører kommer særlig godt til syne i Osloregionen. Hovedstadsmeldingen (Kommunal- og regionaldepartementet, 2007) oppsummerer styringsutfordringene innenfor areal- og transportområdet og vektlegger følgende forhold:

  • Ingen offentlig myndighet har i dag et samlet ansvar for strategisk areal- og transportutvikling på regionalt nivå for hovedstadsregionen.
  • Det finnes ingen felles regional arealplanmyndighet for Oslo/Akershus eller hele Osloregionen. Fylkeskommunen kan gi retningslinjer, men har ingen beslutningsmyndighet i arealbruksspørsmål.
  • Ansvaret for arealpolitikken ligger på kommunalt nivå, og er dermed delt på så mange aktører at det blir vanskelig å lage regionale samordningsarenaer hvor både areal og transport inngår.
  • Mange arealplaner forutsetter statlige investeringer i infrastruktur og avhenger av årlige nasjonale budsjettprioriteringer.
  • Det har også vist seg vanskelig å etablere et felles samordningsorgan for regional kollektivtransport.
  • Fylkes- og kommuneinndelingen innebærer at myndighet på området er oppsplittet på mange ulike instanser. Dette medfører at staten involverer seg sterkere i å løse oppgaver som ellers i landet løses av regionale og lokale aktører. Mangel på regional samordning forsterker en statlig dominans i oppgaveløsningen. Denne synes imidlertid å være langt sterkere på transport- enn på arealsiden, noe som bidrar til skjevhet i oppgaveløsningen.

Dersom en er i stand til å overkomme disse hindringene, vil en vellykket utvikling av multimodale logistikknutepunkter kunne bidra til å oppfylle de transportpolitiske målsettingene om overføring av gods fra veg til sjø og bane, dempe arealbrukskonfliktene i sentrale strøk og skape nye arbeidsplasser. Ut fra forutsetninger om klyngeskapende mekanismer vil slike knutepunkter kunne utvikle et bredere, mer differensiert og spesialisert produktspekter innenfor transport- og logistikkmarkedet, noe som vil komme transportkjøperne til gode (Berg, 2011).

11. Referanser

Askildsen, T.C. 2009
Alnabruterminalens regionale influensområde – en kartfesting av forsendelsesdata.
TØI-rapport nr 1006/2009. Transportøkonomisk institutt.
Link til rapporten: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2009/1006-2009/1006-2009-nett.pdf.

Arbeidsgruppen for korridorutredningen 2007
Nasjonal transportplan 2010-2019 – Korridorutredningen.
Arbeidsdokument fra tverretatlig arbeidsgruppe.
Sekretariatet for nasjonal transportplan 2010-2019.
Link til rapporten: http://www.ntp.dep.no/2010-2019/pdf/20070518_korridorutredningen.pdf.

Berg, G. 2011
Gods og logistikk i Osloregionen mot 2040. Oslo: SITMA.

Bårdstu, A. 2011
Nye terminaler må ut av bysentrene, Jernbanemagasinet, nr 2/2011.

Econ Pöyry 2008
Betydningen av effektive intermodale knutepunkter.
Econ-rapport nr 2008-105. Oslo: Econ Pöyry.
Link til rapporten: http://www.econ.no/modules/trykksak/publication_detail.asp?iProjectId=6819.

Eidhammer, O. 2002
Havner og nærsjøfart – Forutsetninger for å utvikle intermodale sjøtransporttilbud.
TØI-rapport nr 559/2002. Transportøkonomisk institutt.
Link til rapporten: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2002/559-2002/559-2010-el.pdf.

Eidhammer, O., Hovi, I.B. og Killi, M. 2002
Godstransporter innen, til og fra Nordland og Nord-Norge.
TØI-rapport nr 574/2002. Transportøkonomisk institutt.
Link til rapporten: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2002/574-2002/R574-02.pdf.

Eidhammer, O. og Larsen, I.K. 2002

Potensial for godsknutepunkter i Nordland. TØI-rapport nr 593/2002. Transportøkonomisk institutt. Link til sammendrag: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2002/593-2002/sam-593-02.pdf.

Eidhammer, O., Hovi, I.B., Andersen, J. og Larsen, I.K. 2003
Overføring av gods fra veg til sjø og bane. Potensial, hindre og virkemidler.
TØI-rapport nr 663/2003. Transportøkonomisk institutt.
Link til rapporten: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2003/663-2003/663-2003-elektronisk.pdf.

Eidhammer, O., Hovi, I.B. og Larsen, I.K. 2005
Stykkgodsterminaler i Norge. Strukturer og nøkkeltall.
TØI-rapport nr 758/2005. Transportøkonomisk institutt.
Link til rapporten: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2005/758-2005/TOI-rapport-758-2005.pdf.

Eidhammer, O. og Jean-Hansen, V. 2008
Godstransport og logistikk i byer.
TØI-rapport nr 948/2008. Transportøkonomisk institutt.
Link til rapporten: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2008/948-2008/T%D8I-rapport-948-internett.pdf.

Europarådet 1991
Rådsdirektiv om utvikling av Fellesskapets jernbaner (91/440/EØF).

Europakommisjonen 1992
The Future Development of  the Common Transport Policy: A Global Approach to the Construction of a Community Framework for Sustainable Mobility. COM(1992)494 Final.

Europakommisjonen 1996
A Strategy for Revitalising the Community’s Railways. COM(1996)421 Final.

Europakommisjonen 1997
Green Paper on sea ports and maritime infrastructure. COM(1997)678 Final.

Europakommisjonen 2001
European transport policy for 2010: time to decide. COM(2001) 370 final.

Europakommisjonen 2011
Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system. COM(2011) 144 Final.

Fiskeri- og kystdepartementet 2009
Lov om havner og farvann.
LOV-2009-04-17-19.
Link til lov: http://www.lovdata.no/all/hl-20090417-019.html.

Grønland, S.E. og Hovi, I.B. 2011
Godsknutepunkter – struktur og effektivitet.
TØI-rapport nr. 1128/2011. Transportøkonomisk institutt.
Link til rapporten: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2011/1128-2011/1128-2011-elektronisk.pdf.

Hovi, I.B. og Grønland, S.E. 2011
Konkurranseflater i godstransport.
TØI-rapport nr 1125/2011. Transportøkonomisk institutt.
Link til rapporten: http://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%D8I%20rapporter/2011/1125-2011/1125-2011-elektronisk.pdf.

Kohn, C. og Brodin, M.H. 2008.
Centralised distribution systems and the environment: how increased transport work can decrease the environmental impact of logistics, International Journal of Logistics Research and Applications, 11:3, 229-245.

Kommunal- og regionaldepartementet 2007
Åpen, trygg og skapende hovedstadsregion.
Hovedstadsmeldingen. St.meld. nr 31 (2006-2007).
Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.

Ot.prp. nr. 68 2008-2009
Om lov om overføring av rettigheter og forpliktelser ved omklassifisering av veg etter veglov § 62 tredje ledd i forbindelse med forvaltningsreformen.

Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023 2010
Effektive knutepunkter. Godstransport.
Oslo: Sekretariatet for nasjonal transportplan 2014-2023.

Øen, O.H. m.fl. 2011
Felles strategi for gods og logistikk i Osloregionen.
Rapport fra en regional prosjektgruppe.