Styring ved hjelp av miljøindikatorer

En allmenn utfordring i miljøpolitikken er å sikre at ansvarlige myndigheter og andre aktører tar i bruk de tiltak og virkemidler som er nødvendige for å oppnå de miljøpolitiske målene. Miljø er ett av fire hovedmål i norsk transportpolitikk – der de øvrige er framkommelighet, tilgjengelighet og trafikksikkerhet. Det overordnete miljømålet er at:“Transportpolitikken skal bidra til å begrense klimagassutslipp, redusere miljøskadelige virkninger av transport, samt bidra til å oppfylle nasjonale mål og Norges internasjonale forpliktelser på miljøområdet” Gjennom fylkes- og kommuneplaner og lokale energi- og klimaplaner er det uttrykt lokale miljø- og klimapolitiske mål innen samferdsel.

Politiske standardkrav, ny teknologi og endret næringsutvikling har etter hvert bidratt til å begrense veksten i klimagassutslipp, mens fra transport fortsetter veksten i CO₂-utslippene å øke. Det er derfor avgjørende å rette søkelyset mot de samfunnsmessige drivkreftene bak transportutviklingen. Systematiske indikatoranalyser kan synliggjøre og formidle sentrale sammenhenger mellom mobilitet og fysiske, økonomiske, politiske og sosiale utviklingstrekk. Det trengs derfor klare og konkrete mål og allment aksepterte kriterier – indikatorer – som både kan måle tilstand (hva skjer?), politisk innsats (hva gjøres?) og mulig framgang (blir det bedre?). Indikatorer skal både være nyttige måleverktøy lokalt, for egen virksomhet og anvendelige for nasjonale og internasjonale sammenlikninger. Indikatoranalyser er framfor alt et kommunikativt politisk virkemiddel, som tilbyr så vel fakta som oppmerksomhet.

Arbeidet med sammenstilte bærekraftindikatorer har pågått siden FNs miljø- og utviklingskonferanse i Rio 1992, som en operasjonalisering av det flerdimensjonale bærekraftbegrepet lansert av Brundtland-kommisjonen i 1987. Det nye med sammenhengende eller integrerte indikatorsystem er at de legger vekt på koblinger på tvers av bærekraftens hoveddimensjoner – miljø, velferd og økonomi.

Det er utviklet modeller som ser miljø- og klimaendringene innenfor utvidete årsakskjeder med vekt på hele produkt- og problemkjeder, fra de bakenforliggende samfunnsskapte årsakene til samfunnets faglige og politiske respons. Et illustrerende eksempel er DPSIR-modellen – ‘drivers-pressure-state-respons-impact-respons’ utviklet av OECD tidlig på nittitallet.

Modellen setter indikatorene i en årsak-virkning-kjede slik at det er mulig å se hvordan ulike sett av faktorer virker i forhold til hverandre, se figur 1. 

Figur 1: En modell for årsak-virkninger innen transport- og miljøfeltet. Aktuelle indikatorer for de ulike kategorier. Kilde: Nenseth m. fl. 2009; 2011, basert på EEA (1999).

Åpne og lukkede mål

Å sette mål for den offentlige politikken er nødvendig og selvfølgelig, men samtidig utfordrende og krevende. Det er lettere å bli enige om – og mindre forpliktende med – generelle eller åpne mål enn mer spesifikke eller lukkete mål. Mål for offentlig politikk kan være åpne, halvåpne eller lukkete (Richards 1980). Et eksempel på et åpent mål er: Å redusere miljøproblemer som skyldes trafikk. Her er det ikke angitt nærmere hvilke problemer som skal reduseres, hvor mye de skal reduseres eller når reduksjoner skal oppnås. Et slikt mål gir liten veiledning for handling, og det er vanskelig å avgjøre når målet kan sies å være nådd. Et halvåpent mål er dette: Å redusere antall støyplagete mennesker i Norge med 25 %. Her er det konkretisert (tallfestet) hvor stor reduksjon av problemet som skal oppnås, men det sies ikke noe om når reduksjonen skal oppnås. Et eksempel på et lukket mål er: Å redusere antall støyplagete mennesker i Norge med 25 % innen år 2020. Dette er et konkret mål som det lar seg avgjøre om man har nådd eller ikke. Generelle eller åpne mål gir imidlertid et politisk handlingsrom på områder der det foreløpig ikke er politisk og samfunnsmessig ønskelig eller mulig å sette konkrete mål.

Bruken av integrerte transport- og miljøindikatorer er vesentlig for å følge med på om de ulike målene, uansett lukkete eller mer åpne, nås eller ikke. Samtidig får et integrert indikatorsett fram hvilke sammenhenger politikken må søke å påvirke for å nå målene.

Det er utviklet en rekke krav til eller kriterier for velfungerende miljøindikatorer som skal virke i en politisk kontekst (Nenseth og Nielsen 2009, Marletto 2007). I utgangspunktet må slike indikatorer være:

• politikkrelevante; det vil si bestå av variable eller faktorer som politikk faktisk kan påvirke, og som samtidig setter søkelyset på de vesentligste politiske utfordringene
• sammenliknbare for nasjonal og internasjonal bruk, historisk over tid og på tvers av land, byer og regioner
• enkle og forståelige; være begrenset i antall; de må være transparente (slik at man kan etterprøve hvordan de er utviklet og beregnet); og de må kunne kommunisere og formidle sentrale sammenhenger både innenfor en politisk og en allmenn offentlighet
• basert på data som er robuste, målbare og tilgjengelige, som samles inn jevnlig og systematisk, og er mest mulig heldekkende eller representative.

Miljøindikatorer må også tilfredsstille vitenskapelige kriterier, så som åpenhet (transparens), offentlighet og forskningsmessige metodekrav til pålitelige og gyldige data og innsamlingsmetoder (reliabilitet og validitet). Og de må både kunne oppfylle sin kommunikative funksjon og samtidig sin politiske styringsfunksjon (Spangenberg 2007). Kort sagt skal indikatorer være SMARTE: Spesifikke, Målbare, Aksepterte, Realistiske, Tidsfestete og Enkle (NORAD 2009).

Transport- og miljøindikatorer

Siden 1998 har EUs miljøagentur (European Environmental Agency, EEA) i København lansert og årlig oppdatert transport- og miljøindikatorer gjennom en såkalt ‘transport and environment reporting mechanism‘, TERM. Siktemålet er å overvåke hvor godt europeiske transport- og miljøpolitiske strategier er integrert i politikk og forvaltning. Også EØS-landene, og dermed Norge, utveksler data med EEA. TERM omfatter 40 indikatorer, herunder et sett nøkkelindikatorer (TERM 2014). Disse tar sikte på å dekke alle sider av DPSIR-modellen, med andre ord faktorer som har vist seg viktig å overvåke for å nå miljøpolitiske mål for transport.

TERM søker å besvare sju politikkdrevne hovedspørsmål:

1. Er transportsektorens miljøarbeid i framgang?
2. Er det forbedring i organiseringen av transportbehovet og transportmiddelfordelingen?
3. Er areal- og transportplanleggingen bedre samordnet for å møte krav om tilgjengelighet?
4. Blir eksisterende transportinfrastruktur brukt optimalt, og er det bedre balanse i det intermodale transportsystemet?
5. Blir transporten prissatt mest mulig rettferdig og slik at eksterne kostnader blir internalisert?
6. Hvor raskt blir ny og bedre teknologi implementert, og hvor effektivt brukes kjøretøyene?
7. Hvor effektive er miljøforvaltningens og miljøovervåkningens måleverktøy som støtte for politikkutformingen?

Det er utarbeidet mange indikatorsett- og analyser i Norge (se Nenseth og Nielsen 2009) som inneholder flere av TERM-indikatorene. I regi av Statens Vegvesens etatsprogram om Miljøvennlig bytransport har TØI utarbeidet spesifikke transport- og miljøindikatorer for norske byer. En forenklet modell for arbeidet er illustrert i figur 1. Modellen søker å fange opp samfunnsmessige drivkrefter bak sentrale transportfaktorer, som påvirker miljø- og klimatilstanden, som igjen gir samfunnsmessige konsekvenser for befolkning og byliv – og der hver av bolkene, og spesielt, de bakenforliggende drivkreftene styres eller preges av planlegging og politiske tiltak.

For miljøvennlig persontransport i by foreslår Nenseth m. fl. (2011) et sett med (for tiden) 43 enkeltindikatorer, inndelt i (foreløpig) fire hovedbolker;

• samfunnsmessige drivkrefter, transportgenererende eller – endrende faktorer som påvirker transportmønstret (kjennetegn ved befolkning, lokalsamfunn/byen og fysiske struktur)
• transportfaktorer, indikatorer for transportmønsteret
• miljøfaktorer, press- og tilstandsindikatorer for miljøet
• tilgjengelige indikatorer for politiske tiltak, for en mer miljøvennlig bytransport

Konsekvenser for befolkning og byliv er ikke inkludert, blant annet fordi det er vanskelig å konkretisere i hvilken grad transport er kilden til virkningene, jf avsnitt 2.4 om datatilgang.

Andersen og Eidhammer (2010) har laget forslag til indikatorsett for miljøvennlig logistikk generelt, og et eget indikatorsett for effektiv og miljøvennlig logistikk og godstransport i by. Indikatorsettet har 33 indikatorer som kan beskrive utvikling av drivkrefter, transportfaktorer, miljøbelastninger, konsekvenser av miljøproblem og plan- og politikkinnsatser. Andersen og Eidhammer har undersøkt og testet hvor tilgjengelige og robuste de ulike indikatorene er, se også Miljøvennlig godstransport.

Datagrunnlag for indikatorer

Sentrale datakilder, som er åpent tilgjengelige og har robuste data over tid og geografisk fordelt, er;

• KOSTRA (kommune-stat-rapporteringssystem) fra SSB (http://www.ssb.no/emner/00/00/20/kostra/ )
• Andre datasett fra SSBs Statistikkbanken: modellberegnete utslippsdata, arealstatistikk, kjøretøyregister, o.a (www.ssb.no)
• TØIs nasjonale reisevaneundersøkelser, RVU (Hjorthol m. fl. 2014) der data fås fra Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste (www.nsd.no)
• Fylkesmennenes Miljøstatus (www.miljostatus.no)
• Transportetatenes egne registre og tellinger, blant annet gjennom Nortraf-systemet (trafikkmengder, forurensning, ulykker mv)

De fleste enkeltindikatorer er forholdsvis lette å få oversikt over for den enkelte by, kommune, fylke eller region. Sammensetning og jevnlig oppdatering av dataene – til et integrert transport- og miljøindikatorsett – krever en samlet innsats og kapasitet. Det er grunn til å forvente at store bykommuner og/eller det regionale nivået (fylkesmann, fylkeskommune, Statens Vegvesens regioner) vil kunne utføre og tilby dette.

Det fins i dag bedre data om transportmengder og omfanget av transportens miljøeffekter enn om hvilke økonomiske og velferdsmessige virkninger miljøbelastningene har for byen og befolkningen, næringsliv og økonomi. Kilden til samfunnsmessige konsekvenser er gjerne vanskelig å avgjøre eksakt – i hvilken grad skyldes eksempelvis astmatikeres plager vedfyring eller biltrafikk. Slike data har vi oftest fra enkeltstudier av større trafikkinngrep og -endringer og ikke fra løpende statistikk. Indikatorer for slike virkninger kan utledes og modellberegnes, og kan ofte brytes ned på kommune- og bydelsnivå, gjennom den kunnskap fagmiljøene har om sammenhenger mellom belastningsnivå og for eksempel helse, livskvalitet mv. 

EU’s bærekraftbarometer

Målstyring, eller nå gjerne modifisert til en ‘balansert målstyring’, brukes innenfor flere sektorer av offentlig politikk – og på alle nivåer. Kyoto-avtalens mål om reduserte utslipp av klimagasser er et eksempel på internasjonal målstyring på miljøområdet. I Europa er TERM-indikatorene et eksempel på internasjonal indikatorbruk, se kapittel 1. Mange land i Europa har utviklet miljøindikatorer til bruk nasjonalt og på kommunalt nivå.

Programvaren ‘dashboard of sustainability’ utviklet ved EUs forskningssenter i Ispra, Italia har vist seg velegnet for å få fram en samlet oversikt over mange enkeltindikatorer og for korrelasjoner og presentasjoner av sentrale indikatorsammenhenger (Jesinghaus 2007). Systemet presenterer det årlige miljøkappløpet mellom italienske byer, og systemet er blitt betegnet som “… ett av de eldste og mest vellykkede eksemplene på så vel politikk-drevne som politikk-skapende indikatorer” (www.jrc.it). Se illustrasjon i figur 2.

Barometeret gjør det lett å sammenlikne ulike områder med fellestrekk som gjør dem verdt å sammenlikne; for eksempel kommuner innen samme region eller fylke, samme klimasone, samme næringsstruktur og/eller naturressursgrunnlag, samme størrelse, urbaniseringsgrad mv. I takt med at tilgjengeligheten og kvaliteten på dataene forbedres, vil også historiske sammenlikninger utgjøre en viktig kunnskapsbase for kommunene/regionene.

Bærekraftindikatorer i svenske kommuner

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har fra 2004 drevet ett prosjekt for å utvikle miljøindikatorer på lokal nivå, med støtte fra Miljømålsrådet. Et overgripande formål er å gjøre brukbare indikatorer og data tilgjengelig for kommunene. På SKL’s hjemmeside, finnes lenker data for miljøindikatorer på kommunenivå og også til kommuner som arbeider med dette. I dag finnes data for ca halvparten av de 70 nøkkeltall som inngår i SKL:s rapport Miljöindikatorer 2007, for eksempel energi, utslipp till luft, antall kjøretøy og andel miljøvennlige kjøretøy, kjørelengder brenselforbruk, tanksteder og miljøledning. I 2006 brukte 52% av de svenske kommunene miljøindikatorer

SKL støtter sammen med Trafikverket og VINNOVA forskningsprogrammet HASTA (Hållbar Attraktiv Stad) som skal utvikle, studere bruken av og formidle materiale om indikatorer for en bærekraftig utvikling i transportsektoren. HASTA ledes av Lunds Universitet, Institutionen för Trafik och Samhälle. En kartlegging av status for arbeidet med transportstrategier viser at meget få kommuner har en spesiell trafikkstrategi der det er brukt “hållbarhetsindikatorer” (Otto 2010). Det ser ut til at bruk av hållbarhetsindikatorer spiller en rolle for oppfølgingen av tiltak. Å kunne måle om tiltakene har ønsket effekt sparer tid og ressurser fordi man slipper å investere i tiltak uten effekt. De kommuner som ikke har en trafikkstrategi, og da heller ikke bruker indikatorer har få innbyggere, har store problemer med avfolkning og helse og ser ikke trafikk som et problem. De har heller ikke kompetanse eller personalressurser til å se spesielt på trafikk og bærekraft (Markør 2009).

Norske eksempler på presentasjon av sammenhenger

Nasjonalt har det vært arbeidet med indikatorsett for bærekraftig utvikling som siden 2005 oppdateres årlig, med utgangspunkt i 18 hovedindikatorer foreslått av Alfsen-utvalget, i NOUen ‘Enkle signaler i en kompleks verden’. Flere sett av lokale bærekraftindikatorer er foreslått, som tar utgangspunkt i kommunenes behov og oppgaver (Aall 2006, Nenseth 2004). Egne indikatorer for miljøutviklingen i større norske byer er utarbeidet av SSB (Haagensen 2007, 2011). I den nyeste bymiljø-rapporten fra SSB er det med tre indikatorer for transport og miljø: biltetthet, andel av daglige reiser der det benyttes miljøvennlige transportformer og omfanget av kommunale gang- og sykkelveier.

Poenget med sammenstilte transport- og miljøindikatorer er å få fram hvordan utviklingstrekk på ett område henger sammen med utviklingstrekk på et annet. TØI-har i to prosjekter for Vegdirektoratet tatt utgangspunkt i TERM-indikatorene og foreslått et sett av indikatorer for henholdsvis miljøvennlig logistikk (Andersen og Eidhammer 2010) og miljøvennlig bytransport (Nenseth m. fl. 2011), jf tabell 1 og 2. TØI har også utviklet verktøy for å belyse sammenhenger mellom indikatorer for forhold i ulike deler av årsakskjeden, jf figur 1. Figurene 3 og 4 er eksempler på hvordan sentrale indikatorer i én bolk, transport – mobilitet i form av antall daglige reiser – henger sammen med en sentral samfunnsmessig drivkraft, som urbanisering, og hvordan transportfaktorer igjen henger sammen med sentrale miljø- og klimafaktorer. Eksemplene er hentet fra et datasett med empiri fra de 23 største norske byene/bykommunene (Nenseth m. fl. 2011).

Figur 3 viser sammenhengen mellom mobilitet – målt som antall reiser per innbygger per dag (der grønn verdi på x-aksen viser flest reiser pr innbygger, mens rødverdi representerer færrest reiser) – og det samlete CO₂-utslippet fra veitrafikken i byen/kommunen (der grønn verdi på y-aksen viser lavest utslipp, mens rød verdi representerer høyest utslipp). Vi ser, interessant nok, at høyere mobilitet samlet sett faktisk korrelerer med lavere samlet klimagassutslipp per innbygger i disse største norske bykommunene. Både Bodø, Tromsø, Trondheim og Stavanger er byer kjennetegnet av høy mobilitet og lave utslipp. Oslo og Skedsmo representerer et unntak når det gjelder utslipp. De minste byene er kjennetegnet både av høye utslipp og forholdsvis lav mobilitet. Bildet ville naturligvis se helt annerledes ut illustrert med det totale CO₂-utslippet fra veitransport innen kommunegrensene, ikke per innbygger

Figur 4 viser sammenhengen mellom gjennomsnittlig inntektsvekst de siste par tiårene og endringen i veitransportens klimagassutslipp i samme periode (fra 1991 til 2009). Vi ser at sammenhengen er svakt lineær slik at byene med høyest inntektsvekst også har lavest endring (grønn skala) i sine klimagassutslipp fra transport (? mobile kilder). Kommuner som Oslo, Bærum og Asker har lavest inntektsendring, sammen med lavest utslippsvekst – noe som kan indikere at disse kommunene rent nivåmessig i utgangspunktet har ligget høyt – både med et høyt inntekts- og utslippsnivå. For øvrig ser vi at spredningen mellom disse bykommunene er stor.

Indikatorer for oppfølging av helhetlige bymiljøavtaler

Helhetlige bymiljøavtaler ble lansert i forslaget til Nasjonal transportplan (NTP) for 2014-2023, og fulgt opp i stortingsmeldingen om NTP (Meld.St.26 (2012-2013)). Bymiljøavtalene er ett av de viktigste virkemidlene for å nå klimaforlikets mål om nullvekst for bruken av privatbil i storbyområdene. Det er aktuelt for de ni største byområdene (Oslo, Bergen, Trondheim, Nord-Jæren, Kristiansand, Tromsø, Drammen, Nedre Glomma, Grenland) å inngå slike avtaler, som skal være gjensidig forpliktende for alle avtaleparter. De statlige midlene i de helhetlige bymiljøavtalene kan brukes til gang- og sykkelveger på riksveg, kollektivtiltak på riksveg og kollektivinfrastrukturtiltak av nasjonal interesse. Avtalene skal ha målsettinger og virkemidler for økt kollektivandel, andel syklende og gående, samt tiltak for redusert bilbruk og arealbruk som bygger opp under miljøvennlig transport.

Som et ledd i oppfølgingen av bymiljøavtalene har Vegdirektoratet våren 2015 anbefalt et felles indikatorsett som skjelner mellom indikatorer for måloppfyllelse og indikatorer for oppfølging av virkemiddel- eller såkalte innsatsområder.

Følgende målindikatorer og supplerende indikatorer for utviklingen i personbiltrafikken er anbefalt:

Tabell 1: Målindikatorer for utviklingen i personbiltrafikken

¹ Det er usikkert når denne indikatoren vil kunne være operativ eller tilgjengelig, men i forslaget til statsbudsjett (lagt fram 7.10.15) er det lagt inn en særskilt bevilgning til å utarbeide statistikk for kommunale klimagassutslipp. På grunn av metodologiske svakheter har ikke SSB etter 2012 lenger utarbeidet klimagassutslipp på kommune- eller bynivå, bare på fylkesnivå. Det skyldes blant annet at det ikke kan skjelnes mellom lokal trafikk og gjennomgangstrafikk i kommunen og at trafikk på kommunale veier bare er projisert fra trafikken på riks-/fylkesveier (der det er faktiske tellepunkter). Det heter også at kvalitetskravet er skjerpet i og med at statistikken skal brukes til å måle faktisk måloppfyllelse (SSB 2012).

Tabell 2: Indikatorer for innsatsområdene arealbruk og parkering.

Anbefalingen går ut på at avtalepartnerne selv definerer hvilke(t) sentrum/knutepunkt som skal inngå. Viktige kvaliteter ved et sentrum eller et knutepunkt som det skal legges vekt på, kan eksempelvis være: 

• Intern tetthet som gir korte avstander mellom de ulike funksjonene i senteret/knutepunktet.
• Blanding av funksjoner ved knutepunkter: God blanding av funksjoner (arbeidsplasser, service-/handelsvirksomhet) er viktig for at knutepunktene skal fungere som viktige målpunkter. Dette er et kvalitetstrekk som ligner på SSBs definisjon av sentrumssone: «Ein sentrumskjerne er eit område med meir enn 3 ulike hovudnæringsgrupper med sentrumsfunksjonar. I tillegg til detaljvarehandel, må offentleg administrasjon eller helse og sosiale tenester eller annan sosial og personleg service vere representert. Avstanden mellom bedriftene skal ikkje vere meir enn 50 meter.» [SSB, sentrumssone, 2014]
• Tilgjengelighet/mobilitet med ulike transportmiddel: tilgjengelighet til et godt kollektivtilbud (f.eks. slik RVU definerer det) eller god adkomst med gange/sykkel, parkeringsforhold mv.

I tillegg til disse tallfestete indikatorene anbefales det å få fram kvalitative beskrivelser av spesielle bet ingelser eller endringer som har betydning for kommunenes arealbruk og parkeringspolitikk. Eksempler som nevnes er blant annet:

• Endring i kommuneplanens bestemmelser
• Demografiske forhold (befolkningssammensetning)
• Boligsoneparkering
• Parkeringsavgift
• Sambruks-parkeringsplasser (arbeidsplass/handel)
• Reservasjon av p-plasser til bildelingsbiler eller elbiler

Sammen med de anbefalte indikatorene understrekes det at det er mange faktorer som kan påvirke måloppnåelsen om nullvekst for (person)bilbruk i byområdene som ikke fanges opp av de anbefalte indikatorene. Eksempler på udekkede faktorer er de mange sosiodemografiske variablene som påvirker sosiale valg (selvseleksjon eller livsstilsvalg) og som er nødvendige for å forstå i hvilken grad arealbruken styrer  bilbruk i byområder. Strand m. fl. (2010) viser at gitt uendret arealbruk er det blant slike faktorer (f eks drivkrefter bak redusert førerkortandel, utsatt bilkjøp, delemobilitet) en må søke for å forklare endringer mot mer miljøvennlig mobilitet. 

Som et pro-aktivt og integrerende miljøpolitisk virkemiddel er aktiv bruk av indikatorer for å synliggjøre og sette miljø- og klimaproblemene på dagsordenen, en grunnleggende forutsetning for at det faktisk gjøres noe med problemene. Samtidig er konsekvensvurderinger og effektevalueringer av aktuelle tiltak og pågående politikk nødvendige for vurdering av selve den politiske innsatsen og grad av måloppnåelse -i hvilken grad transportutviklingen går i en mer miljøvennlig retning eller ikke.

Det er vanskelig å påvise direkte effekter av målstyring og indikatorbruk på miljø- og klimafeltet, og det er gjort få studier av dette. Det er påpekt som et paradoks at målstyringssystem for miljøpolitikken som legger så vekt på resultatfokusering, i så liten grad selv har vært gjenstand for systematiske evalueringer av egen resultatoppnåelse. (Christensen og Lægreid 2001). På andre politikk områder, f eks trafikksikkerhet finnes studier som viser at det lønner seg å sette klare mål. Man når kanskje ikke målene fullt ut, men man kommer lenger enn tidligere (Elvik 2001, Wong 2006). Vi kan ikke i dag si noe om hvorvidt de kommuner eller land som benytter ulike miljøindikatorer har en mer effektiv politikk for bærekraftig utvikling eller gjennomfører flere tiltak enn andre. Men det er grunn til å anta at virksomheter med en velutviklet bruk av denne typen indikatorer har en særlig kompetanse og en institusjonell kapasitet for å tydeliggjøre vesentlige sammenhenger og håndtere utfordringene knyttet til miljøvennlig mobilitet.

Miljøeffekter av styring mot miljømål og miljøindikatorer

Vi har ikke oversikt over hvilke system norske kommuner faktisk bruker eller i hvilke grad norsk forvaltning bruker miljøstyringssystem som kobler mål og indikatorer med en effektiv oppfølgingsprosess. Flere av bypakkene som er forhandlet fram i ulike byer, har imidlertid satt opp mål som kan forstås som indikatorer (f.eks. Oslopakke 3 og Miljøpakken i Trondheim). Miljøpakken i Trondheim opererer med følgende mål – eller indikatorer:

1. CO₂-utslippene fra transport skal reduseres med minst 20 % i Trondheim innen 2018 i forhold til 2008-nivå. 
2. Andelen som reiser med miljøvennlig transport (gang-, sykkel- og kollektivtrafikk) skal øke til 50 prosent av alle turer innen 2018 (fra 42 prosent i 2008). Andelen reiser med privatbil skal reduseres til 50 prosent innen 2018 (fra dagens 58 prosent), og en vesentlig del av bilreisene skal foretas med biler med lavt utslipp.
3. Trondheim skal gjennom å investere inntil 800 millioner kroner ha på plass et helhetlig gang- og sykkelvegnett som styrker byens posisjon som Norges fremste sykkelby innen 2018. 1) (I trinn 2 er investeringsrammen fram til 2025 fastsatt til 1,3 mrd, handlingsprogram 2014-17 antyder mulig ytterligere økning med bymiljøavtale/belønningsavtale)
4. Framkommeligheten for kollektivtrafikken skal bedres. Gjennomsnittshastigheten skal øke med 25 prosent innen 2010 i de sentrale byområdene. Innen 2018 skal hastigheten økes med 15 prosent på øvrige deler av hele stambussrutenettet og hastigheten skal øke ytterligere i de sentrale byområder.
5. Det lokale bymiljøet skal bedres betydelig. Alle miljøkrav knyttet til lokalt bymiljø skal ivaretas minst i henhold til nasjonale forskrifter.
6. Trondheim skal sette inn ekstratiltak mot støy. Antall personer som er plaget av trafikkstøy i Trondheim skal være redusert med 15 % i 2024 i forhold til 2011 2)
7. Byutviklingspolitikken med vekt på fortetting skal fortsette. 80 % av tilveksten av nye boliger skal skje innenfor eksisterende tettstedsavgrensning. 60 % av tilveksten av arbeidsintensive arbeidsplasser skal komme innenfor “Kollektivbuen”. Det er et langsiktig mål at arealkrevende og ikke arbeidsintensiv næring må flyttes ut av pressområder.
8. De direkte klimagassutslippene fra transport i Trondheim kommunes egen virksomhet skal reduseres med 40 %.
9. Trondheim kommune skal jobbe hardt for at det private næringslivet, offentlige myndigheter og virksomheter, kollektivtilbydere og drosjenæringen gjennomfører tiltak med tilsvarende ambisiøse mål om utslippsreduksjon.
10. Antall trafikkulykker skal reduseres med minst 20 % i forhold til perioden 2000-2005. Nullvisjonen er overordnet rettesnor for arbeidet med trafikksikkerhet.

Det er, som nevnt, ennå ikke foretatt evalueringer av hva ulike målstyringssystem på miljøområdet faktisk betyr for graden av resultater.

Generelt kan vi slå fast at samferdselssektoren har store utfordringer når det gjelder måloppnåelse. Noen eksempler: Fra 1990 til 2009 økte utslippene fra transportsektoren med 22 prosent, der veitrafikken stod for den største økningen. Det forventes en vekst i utslippene fra transport fram mot 2020, mens målet i Nasjonal Transportplan (NTP) var at transportsektoren skulle redusere klimagassutslippene med 2,5-4,0 mill. tonn CO₂ ekvivalenter i forhold til forventet utslipp i 2020. Denne konkrete tallfestingen om reduserte klimagassutslipp fra transport har imidlertid falt bort våren 2012 i og med framleggelsen av NTP for 2014-2023 og den siste Klimameldingen (Meld.St.26, Meld.St.21).

Ifølge beregninger utført av Statistisk sentralbyrå (2009) økte støyplagen fra vegtrafikk fra 1999 til 2007 med 15 %. Fra 2008 til 2009 økte antall personer bosatt langs riksveg som var utsatt for innendørs støy på 40 desibel eller mer fra 8600 til 9400. Utviklingen går ikke i den retning de tallfestede målene som er satt for reduksjon av miljøproblemer skapt av trafikk. Dette viser at tallfestede mål alene ikke er en tilstrekkelig betingelse for å oppnå de ønskede resultater.

Når det gjelder effektiv oppfølging av definerte mål, kan det trolig trekkes lærdommer av det system for målstyring på trafikksikkerhetsområdet som er etablert i Sverige (Trafikanalys 2011). Viktige elementer i dette systemet er:

1. Klar politisk og institusjonell forankring, der hovedmål for trafikksikkerhet er vedtatt formelt på høyeste politiske hold og har Regjeringens og Riksdagens støtte
2. Konkretisering av mål og resultatindikatorer. Det er satt tallfestede mål for 13 resultatindikatorer
3. Tett oppfølging av resultater. Hvert år skal Transportstyrelsen utarbeide en rapport der man evaluerer om Trafikverket siste år har gjennomført det de er pålagt å gjennomføre. Trafikverket er forpliktet til å rette seg etter tilsynsmerknader fra Transportstyrelsen, eventuelt begrunne hvorfor man ikke kan rette seg etter slike merknader.
4. Involvering og ansvarliggjøring av alle interesserte parter. Rapporten presenteres hver vår på en “Resultatkonferanse” der alle interesserte parter er invitert til å delta og forventes å gi bidrag til den faglige diskusjonen. Med interesserte parter menes alle aktører som kan påvirke trafikksikkerheten.
5. Ekstern kvalitetssikring av systemet. Det er også oppnevnt en internasjonal ekspertgruppe som hvert år blir bedt om å utarbeide en rapport som kritisk evaluerer hva som er gjort og hvilke resultater som er oppnådd siste år.

Miljøindikatorer som kommunikativt virkemiddel

Poenget med sammenstilte transport- og miljøindikatorer er å få fram hvordan utviklingstrekk på ulike områder henger sammen. Dette er et viktig ledd i forståelsen av hvorfor det er vanskelig å nå oppsatte mål, for å finne fram til hensiktsmessige virkemidler og for å bevisstgjøre de ulike aktører på hva som må gjøres.

Figurene 3 og 4 gir eksempler på hvordan sentrale indikatorer i én bolk henger sammen med sentrale indikatorer i en annen bolk. For eksempel hvordan mobilitet – målt som antall daglige reiser per innbygger, henger sammen med det samlete CO₂-utslippet fra veitrafikken i byen/kommunen og hvordan inntektsvekst de siste par tiårene henger sammen med endringen i veitransportens klimagassutslipp. Slike og lignede analyser på tvers av byer og tid gir politiske aktører en forståelse av problemfeltet og hvordan forhold henger sammen. Dette kan bidra til en ny oppmerksomhet slik at de i større grad setter opp de riktige målene i sin politikk for å løse samfunnets transport- og miljøproblemer.

Kostnader ved selve prosessen vil være små i forhold til kostnadene for de tiltak som trenges for å nå målene. Tiltakskostnader behandles under de enkelte tiltak. En av tankene med fokus på miljømål og -indikatorer er å oppmuntre til å bruke de mest kostnadseffektive tiltakene, det vil si de tiltakene som gir størst måloppnåelse relatert til en gitt kostnad. En målrettet bruk av tiltak vil langt koste mindre enn prosesser som åpner for at ineffektive og rent symbolske tiltak tas i bruk.

Kostnader knyttet til jevnlige oppdateringer av integrerte sett av transport- og miljøindikatorer på nasjonalt nivå vil hovedsakelig utgjøres av selve dataoppdateringen fordelt på de byer/kommuner det er mulig å få fram data for (anslagsvis de 30 største, avhengig av spesielt RVU-utvalget). Denne oppdateringen av data – basert på tilgjengelig statistikk – vil neppe utgjøre noe særlig mer enn ett månedsverk, anslagsvis NOK 200-250000 per 2015. Selve indikatoranalysene med sammenstilte indikatorkoblinger på landsbasis vil anslagsvis utgjøre ytterligere ett månedsverk. Med andre ord, vil ’tiltaket’ integrerte miljø- og transportindikatorer til sammen utgjøre NOK 320-400 000 for hvert år det utarbeides (muligens cirka annethvert år, eller i det minste hvert år RVU oppdateres). Hver enkelt kommune, fylke eller region, som ønsker å utarbeide egne indikatorsett trenger naturligvis egne ressurser og kompetanse for uthenting av data og sammenstilling til liknende indikatoranalyser – en kapasitet det kanskje er mest nærliggende at vil være aktuell for de største byene eller på regionalt nivå.

Jevnlige indikatorvarslinger legger grobunn for en sterk og tidlig handling når det gjelder transportens miljøkonsekvenser – noe som åpenbart vil innebære betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Stern-rapporten (2006) understreker at de økonomiske kostnadene av å IKKE handle klart vil overgå kostnadene ved et overvåknings- og rapporteringssystem som dette. Dette er i tråd med Alfsen-utvalgets vurderinger av økonomiske konsekvenser: “Utvalget er av den oppfatning at de kostnader som samfunnet påtar seg ved å utvikle indikatorer og for øvrig å føre en bærekraftig politikk, er marginale i forhold til nytteverdien på lengre sikt.” (NOU 2005:5).

Utfordringer knyttet til utforming og oppfølging av mål 

Det er flere utfordringer ved å styre mot bestemte miljømål. De viktigste kan oppsummeres i følgende punkter:

1. Å velge “riktig” ambisjonsnivå for målene: Et motiverende mål bør være krevende, slik at det  stimulerer til bruk av de mest effektive tiltak og virkemidler,  men ikke umulig å nå. Mål som synes uoppnåelige kan føre til resignasjon, mens visjonære mål kan stimulere til nytenkning.
2. Å motstå fristelsen til å sette for mange mål: For mange mål, begrenser valgfriheten mht  å velge egnede virkemidler, siden langt fra alle virkemidler vil bidra til å fremme alle mål samtidig. Å ha mange mål øker også sannsynligheten for målkonflikter.
3. Å sette sterkt omstridte mål: Det er fare for at mål som ikke har bred oppslutning vil bli motarbeidet og dermed ikke bli nådd. På den annen side er det ofte lettere å bli enig om mål enn å bli enig om de tiltak som trenges.
4. Å sette mål uten å definere ansvaret for å nå dem: Ideelt sett bør det utarbeides en liste over de problem- eller tiltaksområder hver aktør har ansvaret for å følge opp eller håndtere.
5. Å finne en balanse mellom vektlegging av resultater og prosess. Jo mer det legges vekt på resultater og resultatmåling, jo mindre vekt tillegges gjerne prosessen – og omvendt. Kritikken mot målstyringskonseptet, har ført til at dagens ‘post-NPM’-reformer nå preger diskusjonen om offentlig sektors styringsutfordringer (Christensen 2011).

Styring mot miljømål ved bruk av indikatorer gir muligheter for å utvikle en mer effektiv offentlig politikk:

1. Å sette et mål, konkretisere det ved hjelp av indikatorer og gjøre det offentlig kjent, betyr at man investerer prestisje i at målet nås. Velgerne belønner ikke politikere som kommer med tomme løfter som de ikke viser at de tar alvorlig.
2. Et tallfestet og tidfestet mål med konkrete indikatorer gir et bedre grunnlag for offentlige budsjetter, ved at man kan beregne hva det vil koste å nå målet.
3. Hvis det settes flere mål, tvinges man til å tenke gjennom om de er i konflikt med hverandre eller ikke.
4. Mål med et sett av indikatorer gir et grunnlag for kontinuerlig oppfølging av resultatene av offentlig politikk og løpende justering av virkemidler som sikrer at man opprettholder framgang i retning av å nå målet.

Utfordringer knyttet til indikatorvalg og – bruk

Datakvalitet er en hovedutfordring for indikatorrapportering. Det går både på mangelfull in-put ved totalregistreringer (for eksempel gjennom kommunenes levering til KOSTRA) eller for små utvalg til å få fram robuste, signifikante sammenhenger (eksempelvis for bruk av RVU, for kommuner med utvalg under en viss størrelse).

I tråd med Vegdirektoratets pågående arbeid med videreutvikling av lett tilgjengelige og anvendelige transport- og trafikkdata (fra Vegdatabanken via NorTraf-systemet) er det grunn til å anta at overvåkningen gjennom integrerte transport- og miljøindikatorer vil bli betydelig forbedret, blant annet fordi en kan forbedre de modellberegnete utslippsdataene fra transport på kommunalt nivå.

Et aspekt ved kvaliteten på dataene er også dataenes målenivå. Ikke alle miljøindikatorer er veletablerte data på kontinuerlige skalaer som gir kvantitative uttrykk (antall, andel, mengde, lengde, tyngde). Flere sentrale faktorer dreier seg gjerne om utpreget kvalitative fenomen, i form av eksempelvis avgjørende institusjonelle ordninger, som enten fins – eller ikke. Indikatorer på effektiviteten av planlegging og politiske tiltak – på såkalte respons-indikatorer – har derfor vist seg vanskelig å innarbeide i etablerte indikatorsett (Spangenberg 2007). For eksempel gir ikke omfanget av offentlig transportinvestering eller -drift en så god pekepinn på stoda for miljøpolitiske transporttiltak, siden det ikke er in-put, men snarere output, eller resultatet, som bør måles. Samordnet areal- og transportplanlegging kan være høyst utslagsgivende for miljøvennlig bytransport, men kun å rapportere eksistensen gir liten mening å rapportere innenfor et indikatorsystem. En ‘eksistens’ kan bare rapporteres på nominalnivå (ja/nei). Effektiviteten av planstrategier er vanskelig å måle eksakt – fordi null-alternativet (hvordan det hadde gått uten planen) er vanskelig å påvise.

Paradoksalt nok kan eksistensen av integrerte miljø- og transportindikatorer i seg selv være et uttrykk for en særlig kompetanse på og institusjonell kapasitet relatert til å håndtere miljø- og klimautfordringene knyttet til transport, jf TERMs sjuende spørsmål; hvor effektivt fungerer miljøstyringen/-overvåkningen. En slik indikatorutvikling kan derfor vise til evnen til å få en integrert og sammenhengende planlegging og politikkutvikling på feltet.

Systematiske, jevnlige og representative (mest mulig heldekkende) indikatorrapporteringer vil supplere case-studier om transport og miljø som gjennomføres i utvalgte byer, bydeler, for enkelte miljøproblemer (støy, luftforurensning, klimagassutslipp), på enkelte veistrekninger, etc. Grundige case-studier er nødvendige for dybdekunnskap om sentrale mekanismer og sammenhenger, men det trenges også representative studier. Men å få til dette er åpenbart et ressursproblem. Også i indikatorsammenheng er derfor metodetriangulering der en benytter både data fra kvalitative case-studier og fra kvantitative representative data særlig fordelaktig.

Aall, C. 2006
Bærekraftindikatorer: Et verktøy for bedre miljø. Artikkel ‘Samferdsel’ 2/2006, http://samferdsel.toi.no/article18889-945.html

Andersen, J. og Eidhammar, O. 2010.
Indikatorer for miljøvennlig logistikk. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1072/2010.

Bertheden, H. og Karlson, A. 2009
Kommunala trafikstrategier – användning och effekter. Thesis 180. Ölunds Teknsika Högskola, Trafik och Väg.

Christensen, T. 2011.
 “Fra målstyring og desentralisering (NPM) til økt sentral samordning (Whole-of-government). Foredrag for Trafikanalys-konferanse, Stockholm, 7.mars 2011.  http://www.trafa.se/Global/Documents/Presentationer/Nordiskt%20seminarium%207%20mars%202011/Tom%20Christensen.pdf]

Christensen, T. og P. Lægreid. 2001
New Public Management i norsk statsforvaltning. I B.S Tranøy og Ø. Østerud: Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag

EEA, 2011.
Environmental Terminology and Discovery Service (ETDS).
http://glossary.eea.europa.eu/terminology

Elvik, R. 2001
Quantified road safety targets. An assessment of evaluation methodology. Oslo, Institute of Transport Economics. TOI report 539.

Elvik, R. 2007
Propects for improving road safety in Norway. Oslo, Institute of Transport Economics. TOI report 897.

Haagensen, T. 2007
Byer og miljø. Indikatorer for miljøutviklingen i de ti største kommunene. Statistisk sentralbyrå. SSB-rapport 2007/26.

Haagensen, T. 2011
Indikatorer for miljøutviklingen i “Framtidens byer”. SSB – Statistisk sentralbyrå. Rapporter 12/2011.

Hjorthol, R., Engebretsen, Ø., og Uteng, T. P. 2014
Den nasjonale reisevaneundersøkelsen 2013/14 – nøkkelrapport. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1383/2014.

Jesinghaus, J. 2007
Indicators: Boring Statistics or the Key to Sustainable Development. In T. Hák; B. Moldan; A.L.Dahl: Sustainability Indicators. A Scientific Assessment. Paris: SCOPE (Scientific Committee on Problems of Environment)

Mameli, F. and Marletto, G. 2009
Can national survey data be used to select a core set of indicators for monitoring the sustainability of urban mobility policies?, Working Paper CRENoS 200911, Centre for North South Economic Research, University of Cagliari and Sassari, Sardinia

Markör, 2009
Utvärdering av trafikstrategier – hållbara transporter i tätorter. Markör Marknad och

Miljøverndepartementet. 2007
Meld. St. 34 (2006-2007). Norsk klimapolitikk.

Miljøverndepartementet 2012
Meld. St. 21 (2011-2012). Norsk klimapolitikk. Miljøverndepartementet 25. april 2012

Nenseth, V. 2004
Bærekraftbarometer for norske byer. Artikkel i PLAN 4/2004

Nenseth, V. og Nielsen, G. 2009
Indikatorer for miljøvennlig bytransport – en kunnskapsstatus. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1029/2009.

Nenseth, V., Christiansen, P. og Hald, M. 2011
Indikatorer for miljøvennlig bytransport – illustrert ved de største norske byene. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1210/2011

NORAD 2009.
Om Internasjonale utviklingsspørsmål. Om Evaluering og Resultater. http://www.rorg.no/RORG_samarbeidet/Evaluering/Evaluering_og_resultater/index.html

NOU 2005: 5.
Enkle signaler i en kompleks verden. Forslag til et nasjonalt indikatorsett for bærekraftig utvikling. (Alfsen-utvalget)

Otto, T. 2010
Kommuners trafikstrategier ochg användning av hållbarhetsindikatorer.
Bulletin 255-2010. Lunds universitet, Institutionen för trafik och samhälle

Richards, M. D. 1980
Organizational goal structures. Minneapolis, West Publishing.

Samferdselsdepartementet. 2009
Meld. St. 16 (2008-2009). Nasjonal transportplan 2010-2019.

Samferdselsdepartementet 2013
Meld. St. 26 (2012-2013). Nasjonal transportplan 2014-2023. Samferdselsdepartementet 12.april 2013

Spangenberg, J. 2007.
The Institutional Dimension of Sustainable Development. In T. Hák; B. Moldan; A.L. Dahl: Sustainability Indicators. A Scientific Assessment. Paris: SCOPE (Scientific Committee on Problems of Environment)

Statistisk sentralbyrå. 2009
Vi er mer plaget av støy. SSB-magasinet, mai.

Statistisk sentralbyrå. 2011
Kraftig oppgang i klimagassutslippene. Publisert på SSBs hjemmeside under overskriften “Klima”.

Staten vegvesen, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Trygg Trafikk 2010
Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg.

Stern, N. 2006
Stern Review on the Economics of Climate Change, Executive Summary. HM Treasury, London. http://www.webcitation.org/5nCeyEYJr

SKL 2009
Miljöindikatorer. Gröna nyckeltal för kommuner. Svenska Kommuner och Landsting.

Strand, A., Loftsgarden, T, Hanssen, J. U., og Næss, P. 2010
Miniutredning om arealbruk og transport. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1114/2010.         

Trafikanalys. 2011
Uppföljning av de transportpolitiska målen. Rapport 2011:1. Stockholm, Trafikanalys.

Wong, S. C., Sze, N. N., Yip, H. F., Loo, B. P., Hung, W. T., and Lo, H. K. 2006
Association between setting quantified road safety targets and road fatality reduction. Accident Analysis and Prevention, 38, 997-1005, 2006.