Innholdx

Gratis kollektivtransport

Gratis kollektivtransport kan anses som et tiltak for bedre miljø, mer effektiv transportavvikling i byer og som sosialt utjevnende tiltak. Erfaringene er imidlertid at gratis kollektivtransport i svært liten grad reduserer biltrafikken, er et lite målrettet tiltak for sosial utjevning, og at økningen i ruteproduksjon for buss i seg selv medfører negative miljøkonsekvenser. Hovedeffektene er stor passasjervekst, overgang fra gange og sykkel til kollektivtransport, nygenerert trafikk, og bare i svært beskjeden grad færre biler på veiene.

1. Problem og formål

Utover skoleskyssen betaler alle i Norge over fire år, med noen få unntak, for å reise med lokal kollektivtransport. I tillegg dukker det innimellom opp eksempler på gratisbuss i bysentre og til/fra kjøpesentre forskjellige steder i Norge.

Prisen er blant de viktigste faktorene som påvirker etterspørselen etter kollektivtransport. Som en tommelfingerregel kan man anta at 10 prosent takstreduksjon øker etterspørselen med ca fire prosent på kort sikt, og opp mot det dobbelte på lengre sikt (Fearnley og Bekken 2005, Statens vegvesen 2007).

Takstnivået påvirker mange menneskers økonomi direkte, og er også med på å skape holdninger og forventinger. Det er en generell holdning at kollektivtransport skal være ”billig”, både av sosiale, miljømessige og effektivitetsmessige grunner. Derfor er det ikke overraskende at takstnivået og ikke minst takstendringer er gjenstand for mye oppmerksomhet.

Tabell 1 og figur 1, som begge er hentet fra Ruter (2012), viser at billettprisen er det aspektet ved kollektivtransporten som folk er aller minst tilfreds med. Blant europeiske byer scorer ”verdi for pengene” langt lavere enn andre sider ved kollektivtilbudet. Blant befolkningen i Oslo og Akershus ser vi at tilfredsheten med prisen på kollektivreisen ligger stabilt betydelig lavere enn for øvrige kvalitetselementer.

Tabell 1: Innbyggeres tilfredshet med utvalgte aspekter ved kollektivtilbudet. Tilfredshet med verdi for pengene er uthevet. Kilde: Tall fra Ruter (2012, s. 17), basert på BEST-samarbeidet.

 Indekser Stockholm Oslo Helsingfors København Wien Genève
Total tilfredshet 77 69 81 56 69 64
Kollektivtilbudet 64 66 73 56 63 61
Punktlighet 45 59 65 47 66 60
Informasjon 52 54 55 48 56 63
Personalets opptreden 63 74 67 67 68 74
Trygghet og sikkerhet 73 85 79 79 84 70
Komfort 59 61 67 58 69 59
Verdi for pengene 37 35 58 23 47 25

 
b-2-6-figur_1.gif

Figur 1: Befolkningens tilfredshet med kvalitetselementer i kollektivtransporten. Tilfredshet med pris markert med pil. Kilde: Kopiert fra Ruter (2012, s. 15)

Det er altså ikke rart at forslag om gratis kollektivtransport dukker opp med jevne mellomrom og i ulike fora. I Norge har bl.a. organisasjonen Planka markert seg med dette kravet, men det fins politiske partier, organisasjoner og ikke minst facebook-grupper som arbeider for gratis kollektivtransport over hele landet.

De viktigste grunnene til at gratis kollektivtransport blir foreslått, er:

  • Miljøet: Bilister vil parkere forurensende biler og heller velge miljøvennlig kollektivtransport
  • Effektivitet: Redusere behovet for å bygge mer vegkapasitet, utnytte ledig kapasitet i kollektivtransporten, og kompensere for at bilbruk er underpriset
  • Fordeling og mobilitet: Tiltaket støtter svakere grupper, som kvinner, eldre, studenter, lavinntektsgrupper og alle som ikke har bil, og gir dem økt mobilitet

Miljøgevinster er for tiden den mest fremtredende begrunnelsen for forslag om gratis kollektivtransport, men tradisjonelt har gratis kollektivtransport kanskje enda oftere blitt lansert som bidrag til økt mobilitet, sosial rettferdighet og effektivitetsgevinster.

Dette kapitlet behandler kun gratis kollektivtransport som virkemiddel. Se også tiltak om Rutetilbud og endringer i takster. Rent kommersielle gratis bussprodukter av typen IKEA-bussen, hotellbusser og shuttle-service til flyplassparkering blir heller ikke omtalt her.

2. Beskrivelse av tiltaket

Som tiltak er gratis kollektivtransport relativt enkelt. Alle som omfattes kan reise, og det er ingen betaling. I noen tilfeller må de reisende medbringe dokumentasjon på at de oppfyller krav til å reise gratis, som aldersbevis, bostedsbevis eller studentbevis. Det fins eksempler på at det innføres enkelte barrierer for å skaffe seg slike bevis, som delvis bidrar til å begrense ”unødig” mange reiser. Et eksempel på dette er studenter på flamsk-språklige studiesteder i Brussel, som først må legge ut for årskortbillett og så søke om å få det refundert (De Witte m. fl. 2006). Et annet eksempel er den tidlige fasen av innføring av gratis kollektivtransport for eldre og uføre i Storbritannia, der lokale myndigheter kunne ta en avgift på maksimalt £5 for å utstede old age pensioner -id-kort (DETR 1998).

Der gratis kollektivtransport innføres, skjer det ofte i et begrenset omfang og ikke som en universell ordning. Et eksempel er geografisk begrensning knyttet til for eksempel et fylke, en kommune, en by, eller en sentrumssone. En annen type begrensning knyttes til egenskaper ved trafikantene, som alder, bosted, uførhet, inntekt, og om de studerer. En kombinasjon av slike kriterier er også vanlig. Endelig er noen gratistilbud knyttet til andre tjenester, som innfartsparkering.

I prinsippet kan periodekort også betraktes som ”gratis”. Gitt at en trafikant har kjøpt periodekortet, vil tilpasningen i form av reisehyppighet være som om reisene var gratis.

3. Supplerende tiltak

En grei, generell regel for politikkutforming er at måloppnåelsen blir størst når virkemidlene rettes direkte mot det som er definert som problemet. Det betyr for eksempel at bilbruk best påvirkes gjennom tiltak som direkte påvirker bilister. På denne måten er billettprisen best egnet til å påvirke kollektivtrafikantenes reisevaner, og mindre egnet til å endre alle andres adferd. Gratis kollektivtransport kan derfor være et effektivt virkemiddel alene, hvis målet er at det skal gjennomføres flest mulig kollektivreiser.

Alle nyere evalueringer viser at gratis kollektivtransport er et lite treffsikkert virkemiddel, både med hensyn til miljø, effektivitet og til mer sosiale formål med tiltaket. Dette kommer vi nærmere tilbake til i kapitlene 6 og 7. Det betyr uansett at supplerende tiltak er nødvendig for å sikre noen grad av måloppnåelse.

Det er altså begrenset hva kollektivtransporten kan bidra med på egenhånd når det gjelder klima og redusert bilbruk. Derfor er målrettede, restriktive tiltak mot bilbruk nødvendig hvis formålet med gratis kollektivtransport er å redusere biltrafikken. Teknologirådet (2006) nevner at gode effekter bare kan oppnås med pakker som inkluderer ”pisk”-tiltak som parkeringsrestriksjoner og køprising på vei.

Gratis kollektivtransport som miljøtiltak forutsetter at kollektivtilbudet i seg selv er svært miljøvennlig. Dette fordi gratistilbudet genererer mye ekstra ruteproduksjon, og gjerne i sentrale strøk hvor lokal luftkvalitet er en utfordring. Bussers NOx-utslipp er langt høyere enn bensindrevne personbiler (Hagman m. fl. 2011). Kollektive kjøretøy som går på strøm kan for eksempel gi et viktig bidrag til lokalmiljøet.

Nulltakst som tiltak for økt mobilitet til svakere stilte befolkningsgrupper må støttes opp med tiltak som gjør adkomsten til og fra holdeplasser mv. tilgjengelig.

4. Hvor tiltaket er egnet

Teknologirådet (2006) vurderte implementering av gratis kollektivtransport i ulike områder i Danmark. De konkluderer med at tiltaket egner seg best i de større byområdene i Danmark. Der er blant annet den bilreduserende effekten størst. Cervero (1990) finner også at erfaringer er noe bedre på gratis downtown-ruter enn andre gratisruter, men samtidig understreker han at de positive effektene ikke er store. I rak motsetning til dette, finner Hodge m fl. (1994) at nulltakst gir trengselsproblemer i større byer, men ingen slike passasjerulemper i mindre steder. Derfor mener de at gratistilbud har størst potensial i mindre kollektivsystemer, utenom storbyene.

TCRP (2004) argumenterer for at gratis kollektivtransport er et forholdsvis godt tiltak utenom rushperiodene. Det gir passasjervekst som i mange tilfeller kan betjenes av den ledige kapasiteten i kollektivsystemet. Dette hindrer dessuten trengselsproblemene som gratistakst gir i rushtiden i byene.

I Amerika rapporteres det at mange gratisbusser rettet mot studenter og universiteter er vellykkede og gir økt mobilitet for målgruppen. Sånn sett kan dette være en egnet strategi hvis målsettingen er å styrke studenters mobilitet.

Generelt i faglitteraturen, særlig den ikke-amerikanske og den nyere litteraturen, er det stor skepsis til gratis kollektivtransport. Det er likevel to situasjoner som innimellom trekkes frem, hvor gratis kollektivtransport kan være nyttig:

  • Det første er tidsavgrenset markedsføring. En ny linje, eller et nytt kollektivtilbud kan få mye oppmerksomhet hvis det lanseres til introduksjonspris lik null. Nulltakst i en periode kan, på samme måte, gjøre befolkningen oppmerksom på det eksisterende kollektivtilbudet (se for eksempel Strand 2008). En annen variant er den danske Svendborgbanen, der det ble innført gratistakst en måned i 2004 som plaster på såret etter mange driftsforstyrrelser (Teknologirådet 2006). Programfestet gratis kollektivtransport kan også gi god PR for politikere eller politiske partier. Når Tallin innfører gratis kollektivtransport for sine innbyggere fra 2013, kan det være elementer av slik motivasjon som ligger bak.
  • Det andre tilfellet er når billettinntektene er lavere enn kostnadene og ulempene ved å ha betaling. Det koster å drifte, vedlikeholde og håndheve et billettsystem, og det medfører andre ulemper som tidsbruk og utrygghet ved oppbevaring av kontanter. Gratis kollektivtransport kan være en pragmatisk løsning når billettinntektene er svært lave. Flere eksempler på at billettering droppes helt, både i Sverige og i Danmark, er resultatet av en slik erkjennelse.

 

5. Faktisk bruk av tiltaket – Eksempler

Stavanger kommune etablerte gratisbussen «Nullen» som et prøveprosjekt innenfor Framtidens byer i perioden august til desember 2011. Nullen tilbød et nytt, hyppig, gratis og miljøvennlig busstilbud i ring i sentrum. Prøveprosjektet inkluderte dessuten en utvidelse av gågatenettet og at antall parkeringsplasser i sentrum ble redusert.

I Bergen ble det i 2003 opprettet gratis pendelbuss gjennom sentrum fra parkeringsanlegget ByGarasjen sørøst i sentrum, med avganger hvert 10. minutt. Tilbudet kunne benyttes av alle. Gratisbussen ble bestemt nedlagt fra 2011.

b-2-6-gratis_buss_bergen.jpg

Gratis buss i Bergen. Foto: Tanja Loftsgarden.

Den belgiske byen Hasselt blir ofte trukket frem som en suksesshistorie med gratis kollektivtransport. Gratis kollektivtransport ble innført i 1997 sammen med en rekke andre tiltak for å redusere problemene og investeringsbehovene som den store biltrafikken skapte. Utgangspunktet i Hasselt, en by med drøyt 70 000 innbyggere, var et svært beskjedent omfang av kollektivtransport – ca 5 kollektivreiser per innbygger per år i 1997. Etter ti år med gratis takster og mer enn tidobling av passasjertallet, har Hasselt likevel ikke oppnådd høye kollektivandeler. Med rundt 65 kollektivreiser per innbygger per år, plasserer Hasselt seg fortsatt under eller på linje med mange norske byer – hvor vi altså har billettering. I følge nøkkeltall fra SSB for 2011 var antallet lokale bussreiser per innbygger til sammenlikning 112 i Tromsø, 103 i Trondheim, 68 i Kristiansand og 62 i Ålesund. Våren 2013 ble gratistilbudet bestemt avviklet på grunn av raskt stigende kostnader og anstrengt kommuneøkonomi. Heretter vil passasjerer over 19 år måtte betale billett.

Den tyske byen Templin innførte i 1997 gratis kollektivtransport for alle. Et konkret mål var å redusere de eksterne kostnadene (forurensning, kø osv) som bilene skapte. Byen, som på den tiden hadde ca 14 000 innbyggere og 2-4 busslinjer, opplevde på noen år en 12-dobling av passasjertallet – fra ca 3 reiser per innbygger per år til ca 37. Mens de fleste nye trafikantene var tidligere kollektivtrafikanter som reiste oftere og for en stor del barn og unge, ville ca 10-20 prosent av dem alternativt reist med bil (Storchmann 2003).

Både i England og Skottland er lokale myndigheter pålagt å tilby gratis kollektivtransport til innbyggere over 60 år og til personer med ulike funksjonshemninger. Gratisordningen gjelder utenom rushperiodene, og myndighetene skal kompensere busselskapene etter prinsippet om at de verken skal komme bedre eller dårligere ut, økonomisk sett. Hovedmålet med ordningen er å skape et mer inkluderende samfunn, og økt mobilitet og velferd for svakere stilte befolkningsgrupper.

TCRP (2004) og Hodge (1994) viser til at det fins mange steder i Amerika med gratis kollektivtransport. Mange av disse ble etablert på 1970- og 1980-tallet, og motivasjonen var i mange tilfeller økt mobilitet, særlig for studenter og i bykjerner, samt nulltakst som markedsføring av kollektivtransporten. De fleste gratisprosjektene rapporterer relativt stor passasjervekst, og betegnes som «successful»(sett i forhold til nevnte målsetninger).

b-2-6_tallin.jpg

Kollektivtransporten i Tallin er gratis for innbyggerne fra 2013. Foto: Harald Aas.

Fra 2013 skal kollektivtransporten bli gratis for Tallins innbyggere. Tiltaket omfatter dessuten alle studenter uansett bosted. Dermed blir Tallin den første europeiske hovedstaden som tilbyr gratis kollektivtransport til alle sine innbyggere. Det er knyttet store forventinger til tiltaket, som fikk overveldende støtte i en folkeavstemning i 2012 om hvorvidt kollektivtransport skulle bli gratis. Ca 75 prosent stemte for.

6. Miljø- og klimaeffekter og konsekvenser

Stavanger kommune (2012) evaluerte gratisbussen ”Nullen”. Forventingene i forkant var at tiltaket skulle bidra til reduserte klimagassutslipp, økt kollektiv tilgjengelighet og redusert bilbehov. Når det gjelder miljø- og klimaeffekter finner ikke evalueringen datagrunnlag for å si om tiltaket har bidratt til å erstatte bilbruk til sentrum eller til å redusere klimagassutslipp.

I Lynnums (2004) evaluering av gratisbussen i Bergen går det frem at tilbudet innebar ca 160 bussavganger per dag inn til sentrum (10-minuttersfrekvens 07:30-21:00 hverdager), mens tiltaket reduserte antallet bilturer inn til sentrum med ca 160 per dag. Det er, i sum, omtrent like mange kjøretøy-turer som går inn til sentrum som før, men nå buss istedenfor bil. Legger man til at gratisbussen genererte anslagsvis 90 bilturer daglig utenfor sentrum, i følge Lynnum, er gratisbussen i sum intet miljøtiltak.

Fordi bilbruk i svært liten grad avhenger av takstene i kollektivtransporten, viser Storchmann (2003) at gratis kollektivtransport er uegnet virkemiddel for å redusere eksterne kostnader ved bilbruk. Teknologirådet (2006) antar likevel at 10-20 prosent av trafikkveksten vil stamme fra tidligere bilister. I de større byene forventer de en enda større andel tidligere bilister. De viser til at ca 13 prosent av passasjerene i Hasselt var tidligere bilister.

Fra USA har utgangspunktet for miljøevaluering av gratistilbudene vært et annet enn i Norge. Mens bilistene i Norge langt på vei dekker miljøkostnadene de påfører samfunnet, jf. Haug (2009; se også Eriksen m fl. 1999), er det motsatte sannsynligvis tilfellet i USA. Dermed er miljøeffekten sannsynligvis større av gratis kollektivtransport i USA enn i Norge, fordi det kompenserer for at bilkostnadene er for lave der. Likevel fant Cervero (1990) at gratisbuss har neglisjerbar virkning på biltrafikkmengder også i Amerika.

Det kan nevnes her at funnene i Eriksen m fl (1999) og til dels også Econ (2003) snur hele problemstillingen med underpriset bilbruk på hodet. Mens bensinbiler og fly betaler mer i avgifter og gebyrer enn hva de påfører samfunnet, viser Eriksen med flere (s. 26) at buss, sporvogn og persontog bare betaler en brøkdel av sine eksterne kostnader. Arbeidene til Eriksen m fl og Econ må imidlertid anses som utdatert fordi ny teknologi og nye avgiftssystemer endrer mange av forutsetningene.

Byområder er særlig utsatt for forurensingen fra dieseldrevne busser, jf. Strand m fl (2010), og for enkelte typer miljøbelastninger vil en stor økning i bussproduksjonen ikke være noe miljøtiltak. Derfor bør gratis kollektivtransport målrettes mot kollektive transportmidler med liten miljøbelastning, eller begrenses til tidspunkter med ledig kapasitet for å unngå stor tilbudsøkning.

7. Andre virkninger

Generelt i faglitteraturen er det stor skepsis til at gratis kollektivtransport er egnet virkemiddel for å nå noen som helst formål, utover å oppnå passasjervekst. For alle andre formål gir nulltakst lav eller ingen måloppnåelse til veldig høy kostnad (Teknologirådet 2006; Cervero 1990; Storchmann 2003; mv.).

Stavanger. Stavanger kommune (2012) sin evaluering av gratisbussen ”Nullen” viser at brukerne var veldig fornøyd med tilbudet. Tilbudet bidrar til økt tilgjengelighet, fordi en stor andel ikke har eller kjører bil. Nullen ble et godt likt sted å være og på den måten fungerte som møterom eller ”venterom” og oppholdssted – særlig for ungdom. I snitt var det ca 7,5 passasjerer per avgang i ukedager, og noe høyere belegg på lørdager. Tiltaket bidro dermed til målsettingen om økt tilgjengelighet og til å ”utvide sentrum”. Det er som nevnt, uvisst om Nullen bidro til å redusere biltrafikk.

Passasjervekst og økt mobilitet. Den fremste effekten av gratis kollektivtransport er betydelig økt passasjermengde. Dette rapporteres fra alle steder hvor tiltaket er innført, og er sannsynligvis hovedgrunnen til at tidligere amerikanske evalueringer betrakter tiltaket som suksess. Ofte er passasjerveksten langt større enn forventet, men størrelsen på passasjerveksten varierer betydelig fra sted til sted. Ulike steder har rapportert trafikkvekst på alt fra beskjedne 20-30 prosent til 14-dobling. I og med at gratisbilletten gjerne er en del av en ”pakke” med tiltak, er evalueringer ofte uklare på hvor stor effekt akkurat nulltaksten har hatt. Uansett bidrar tiltaket til økt mobilitet og økt reisehyppighet for dem som er berettiget til gratistakst.

Indusert trafikk og overføring fra gang/sykkel. Kilden til økte passasjertall som følge av nulltakst er i overveldende grad folk som alternativt ville gått, syklet eller ikke reist. TCRP (2004) viser at gratis kollektivtransport i bysentra i hovedsak tiltrekker seg passasjerer som ellers ville gått på bena. I Stavanger viste undersøkelsene at nesten halvparten brukte Nullen som alternativ til å gå, og at 11 prosent tok bussen for turens skyld.

Blant trafikanter er det også en stor gruppe som ville reist med annen kollektivtransport hvis ikke tilbudet var gratis.

Trafikksikkerhet. Storchmann (2003) viser at gratis kollektivtransport i Templin har fått uforutsette positive virkninger. Mens effektene på biltrafikk, infrastruktur og produksjonskostnader summerer til tilnærmet null – mot forventning om klare forbedringer – er det notert en betydelig gevinst ved at overgang fra gang/sykkel gir færre ulykker og dermed en stor trafikksikkerhetsgevinst. Forfatteren nevner imidlertid ikke eventuelle negative helseeffekter når folk slutter å gå eller sykle.

Folkehelse. Helseeffekter drøftes derimot av Jones m. fl. (2012). De ser på helse- og velværeeffekter i vid forstand av gratis busstransport i London for barn helt opp til 18 år (dersom de er under utdanning). De argumenterer for at gratis kollektivtransport har positive effekter for barna og ungdommen ved at bussen er en arena for samvær, sosialisering og økt uavhengighet. Selv om gratis bussreiser erstatter mange kortere turer til fots, er det også fordeler ved at det genererer gangturer til og fra holdeplasser, og at ungdommen er aktive om bord (sic). Evalueringen av Nullen i Stavanger viser også at gratisbuss fungerer som møteplass og oppholdssted for unge.

Vandalisme, hærverk og utrygghet. Som motsats til Jones m. fl. (2012) sitt positive syn på ungdommers aktivitet om bord, er det en stor mengde evalueringer som rapporterer om vandalisme, utrygghet og konfrontasjoner som resultat av nulltakst (både Cervero 1990, Teknologirådet 2006, Hodge 1994, og Wikipedias free public transport gir flere slike eksempler). Teknologirådet (2006) peker på at nulltakst vil gi kollektivtransport lavere status og at det kan bli oppholdssted for ”sosialt belastede personer uten egentlig transportbehov” (s 84).

Kostnadseffektivitet. Når det gjelder kostnadseffektivitet, målt som driftskostnader per passasjer, argumenterer Hodge m fl. (1994) for at gratistilbud alltid forbedrer kollektivtransportens effektivitet. Andre evalueringer vektlegger på den andre side hvordan 100 prosent subsidiering vil påvirke kostnadseffektivitet og kundeorientering i negativ retning.

Punktlighet og kjørehastighet. Det er rapportert flere eksempler på at passasjertilstrømningen blir mer uforutsigbar med nulltakst. Derfor blir det vanskeligere å holde rutetider fordi tidsbruken på holdeplass varierer mer. Flere passasjerer om bord bidrar til lengre holdeplassopphold for av- og påstigning (se bl.a. Cervero 1990), og også til at bussen må stoppe på flere holdeplasser (se bl.a. Hodge 1994).

Sosial utjevning. Teknologirådet ser det som en fordel at lavinntektsgrupper vil ha størst nytte, slik at 0-takst gir positive fordelingsvirkninger. Rye og Mykura (2009) påpeker imidlertid at gratis kollektivtransport til eldre og uføre som universelt virkemiddel for social inclusion i Skottland ikke er noe treffsikkert virkemiddel. Grunnen er at nye brukere i hovedsak er ”yngre eldre”, bileiere, eldre med bedre råd osv., selv om også en stor andel i de laveste inntektsgruppene rapporterer økt livskvalitet. Derfor konkluderer de at statlige krav om å tilby gratis kollektivtransport til slike grupper binder opp midler som kunne vært brukt til mer treffsikre tiltak.

Trengsel. Når en stor passasjervekst ikke gir tilsvarende driftsinntekter, er det nærliggende å forvente at trengsel om bord øker. Dette er drøftet i flere evalueringer og er bl.a. bakgrunnen for at Hodge m fl. (1994) ikke anbefaler gratistilbud for alle i større byer, og at TCRP (2004) anbefaler å begrense gratistilbudet til utenom rushperiodene, samt at gratis sosiale rabatter i Storbritannia som hovedregel gjelder etter klokken ni eller halv ti om morgenen.

Rushtidsspredning. Storchmann (2003) viser at prissignaler har lite potensial til å endre reisetidspunkt. Cervero (1990) konkluderer også med at gratisbuss har tilnærmet null effekt med hensyn til rushtidsspredning. Currie (2010) analyserte gratis togreiser før morgenrushet i Melbourne i Australia som virkemiddel til å redusere rushtidstoppen. Resultatet er at mellom 1,2 og 1,5 prosent av rushtidspassasjerene begynte å reise tidligere. Dessverre var den generelle passasjerveksten større enn dette, og tiltaket har derfor kun bidratt til en marginal reduksjon i trengselsøkningen. Likevel vurderer Currie tiltaket som lønnsomt, fordi det frigjør svært dyr ekstrakapasitet som ellers måtte blitt satt inn.

Markedsorientering. Uten prissignalet er det vanskelig å tilpasse kollektivtilbudet etter trafikantenes behov og preferanser. Trafikkinntekter er en god motivasjon for å utvikle tilbudet i en retning som passasjerene ønsker. Når en ny passasjer kun blir en kostnad, er det lett å forestille seg at tilbudet mister kundeorientering. Dette kan korrigeres med løpende trafikantundersøkelser og god styring og organisering.

8. Kostnader

Selv om gratistakst som sådan er ukomplisert fra trafikantenes ståsted, har det vist seg vanskelig å kostnadsberegne inntektsbortfallet og økte kostnader knyttet til passasjervekst. Erfaringer fra England, der kommersielle busselskaper har krav på å få refundert sine tap på grunn av gratistakst for eldre og uføre, er illustrerende. Det britiske transportdepartementet har utarbeidet en veileding på over 100 sider for å beregne refusjon av lovpålagte rabatter.

Det er viktig å være klar over at kostnadene ved å innføre et gratistilbud ikke begrenser seg til å dekke de tapte billettinntektene. Unntatt i områder med svært lavt trafikkgrunnlag, vil økt etterspørsel skape behov for økt kapasitet i form av busser og sjåfører. Særlig i rushtiden rundt byene er dette kostbar ekstrakapasitet. Derfor fins det mange eksempler på at nulltaksten bare gjelder utenom morgenrushet. I sum er budsjettkonsekvensen at alle billettinntekter bortfaller, og driftskostnadene øker. Til fradrag i dette regnestykket kommer utgifter spart til billettsystem, billettering, kontroller, ransikring, pengehåndtering og så videre.

I et intervju med Osloby.no anslår Bård Norheim i Urbanet analyse, at gratistakst i Oslo vil gi 2,9 milliarder kroner i tapte billettinntekter og 2,5 milliarder i økte driftskostnader – til sammen 5,4 milliarder kroner i økte offentlige kostnader.

Lynnum (2004) oppgir at kostnadene for gratisbussen i Bergen, der tre busser kjører kontinuerlig, var 3,2 millioner kroner årlig, og ble dekket av parkeringsselskapet. I følge Bergens Tidende i 2010 var kostnadene økt til ca 10 millioner kroner årlig da gratisbussen ble bestemt nedlagt fra 2011.

Gratistilbudet ”Nullen” i Stavanger kostet i følge evalueringen 1,3 millioner kroner de fire måneder forsøksperioden varte.

Gratistilbudet i Templin ga noen besparelser med hensyn til kontroll av billetter. Hvorvidt det ble oppnådd effektiviseringsgevinster på grunn av raskere ombordstinging, er uklart fordi tiltaket bidro til en stor passasjervekst som sannsynligvis oppveide den effekten. Kostnadene ved behov for økt rushtidskapasitet ble beregnet til 2-4 ganger kostnadsbesparelsen fra drift og vedlikehold av billettsystemet (Storchmann 2003).

Haug (2009) drøfter samfunnsøkonomien i å gjøre kollektivtransporten i Oslo gratis. Han påpeker at bilavgifter allerede internaliserer det meste av privatbilens eksterne kostnader, med mulig unntak av køkostnader, slik at billigere kollektivtransport som korreksjon for at privatbilisme er underpriset, ikke holder som samfunnsøkonomisk argument for gratis kollektivtransport. Erfaringer han trekker frem fra utlandet viser at nye reisende i hovedsak er de som allerede reiser kollektivt, gående og syklende, og at effekten på bilmengden og på miljøet er svært beskjeden.

9. Formelt gjennomføringsansvar

Fylkeskommunene har i utgangspunktet ansvaret for lokal kollektivtransport innenfor sitt fylke, inkludert fastsettelse av takster. Dette ansvaret utøves enten direkte i form av at de organiserer kollektivtransport og kjøp av transporttjenester som en integrert del av fylkeskommunens virksomhet, eller det er organisert i et eget administrasjonsorgan.

Forsøket med gratisbussen Nullen i Stavanger ble igangsatt av Stavanger kommune, og inngår i Framtidens byer. Fylkeskommunen var altså ikke initiativtaker her. Heller ikke gratisbussen i Bergen var noe fylkeskommunalt initiativ, men ble etablert av ByGarasjen som et tilbud til egne parkeringskunder og alle andre.

10. Utfordringer og muligheter

En hovedutfordring for innføring av gratis kollektivtransport er at det gir liten måloppnåelse og er kostbart. Mulighetene til å etablere og utvide gratisordninger er begrenset av politisk vilje og økonomisk evne til å fullfinansiere kollektivtransporten. Dessuten bør det forventes motstand fra ulikt hold, som sjåfører som frykter forverret arbeidsmiljø, fagmiljøene som ser mange problemer med nulltakst og de som bekymrer seg for folkehelsen når gange og sykkel blir mindre attraktivt.

For norske forhold er det sannsynlig at gratis kollektivtransport er mest aktuelt i distriktene hvor billettinntektene utgjør en liten del av inntektsgrunnlaget. Ekstrakostnadene i form av økte tilskudd behøver ikke å være store, og samtidig spares utgiftene til billettering. Et hinder er likevel måten utgifter til skoleskyss dekkes. Kommunene refunderer fullpris barnebillett for grunnskoleelever som har rett til skyss. Dermed vil innføring av nulltakst flytte store beløp fra fylket (som er ansvarlig for lokal kollektivtrafikk) og til kommunen. Skoleskyssordningen ser faktisk ut til å bidra til å presse takstene opp, jf. Krogstad m. fl. (2012). Den samme rapporten viser at for fylkeskommunene blir skoleskyss for elever på videregående skole et nullsumspill, fordi fylkeskommunene både har ansvar for kollektivtransporten og for skyss til videregående opplæring.

11. Referanser

Cervero, R. 1990
Transit Pricing Research. A Review and Synthesis. Transportation 17:117-139.

Currie, G. 2010
A Quick and Effective Solution to Rail overcrowding – the Melbourne Free „Early Bird‟ Ticket Experience. Paper submitted for publication and presentation, Transportation Research Record.

De Witte, A., Macharis, C., Lannoy, P., Polain, C., Steenberghen, T. and Van de Walle, S. 2006
The impact of  ”free” public transport: The case of Brussels. Transportation Research Part A 40(2006) s. 671-689.

DETR 1998
A new deal for transport: better for everyone – white paper. White paper. UK Department for Environment, Transport and the Regions.

Econ 2003
Eksterne marginale kostnader ved transport. Rapport 2003-054

Eriksen, K.S., Markussen, T.E. og Pütz, C. 2003
Marginale kostnader ved transportvirksomhet. TØI-rapport 464/1999

Fearnley, N. og Bekken, J.-T. 2005
Etterspørselseffekter på kort og lang sikt: en litteraturstudie i etterspørselsdynamikk. TØI-rapport 802/2005

Hagman, R., Gjerstad, K.I. og Amundsen, A.H. 2011
NO2-utslipp fra kjøretøyparken i norske storbyer : Utfordringer og muligheter frem mot 2025. TØI rapport 1168/2011

Haug, T. W. 2007
Prising av kollektivtransport i Oslo: Er gratis kollektivtransport samfunnsøkonomisk lønnsomt? Masteroppgave ved Økonomisk institutt, UiO, Mai 2009

Hodge, D. C., Orrell, J.d. and Strauss, T.R. 1994
Fare-free policy: costs, impacts on transit service, and attainment of transit system goals. Washington State Transportation Centre.

Jones, A., Steinbach, R., Roberts, H., Goodman, A. and Green, J. 2012
Rethinking passive transport: Bus fare exemtions and young people’s wellbeing. Health & Place 18(2012) s. 605-612

Krogstad, J.R., Fearnley, N., Øksenholt, K.V., Aarhaug, J., Solvoll, G. og Hanssen, T.-E. S. 2012
Nasjonalt takstsystem: Kan stykkevis og delt – bli helt? Forprosjekt. TØI-rapport 1233/2012

Lynnum, F. 2004
Gratsbuss i Bergen. En evaluering av gratis parkeringsbusstilbud i Bergen sentrum. Asplan Viak. UTB 2004/11

Ruter 2012
Halvårsrapport 2012: 01.01-30.06 2012. Ruter rapport 2012:11

Rye, T. and Mykura, W., 2009
Concessionary bus fare for older people in Scotland – are they achieving their objectives? Journal of Transport Geography 17, s. 451-456.

Statens vegvesen 2007
Kollektivtransport. Utfordringer, muligheter og løsninger for byområder.

Stavanger kommune 2012
Nullen og nye gågater. 31.08.12

Storchmann, K. 2003
Externalities by Automobiles and Fare-Free Transit in Germany – A paradigm Shift? Journal of Public transportation Vol 6 No 4 2003 side 89-105

Strand, A. 2008
Evaluering av kampanjen Jeg kjører grønt. TØI-rapport 966/2008.

Strand, A., Aas, H., Christiansen, P., Nenseth, V., Fearnley, N. 2010
Bergen vinteren 2010 – evaluering av tiltak mot lokal luftforurensning. TØI-rapport 1091/2010.

TCRP 2004
Transit Pricing and Fares. Traveler response to transportation system changes. Transportation Research Board. Report 95 Chapter 1.

Teknologirådet 2006
Perspektiver ved indførelse af gratis offentlig transport – vurderinger og anbefalinger fra en arbejdsgruppe under Teknologirådet. Teknologirådets rapporter 2006/16.