Innholdx
heading-frise

Nettverk for samarbeid

Policynettverk opprettes når aktører anser det som hensiktsmessig å samordne seg for å oppnå noe. Aktørene trenger ikke å være enige om målet for deltagelsen, men de er enige om at det er bedre å delta enn å stå utenfor nettverket. For transportsektoren, som er preget av at en rekke ulike aktører, både i og utenfor sektoren, må bidra for å oppnå resultater, kan policynettverk være gunstig. Her kan nettverk brukes til å koordinere parter og håndtere interessemotsetninger. Virkningene på miljø og klima avhenger av hva partene i fellesskap bestemmer seg for å bruke nettverket til.

1 Problem og formål

En beskrivelse av nettverkssamarbeid er at det innebærer ‘vedvarende samhandling mellom et sett av uavhengige aktører innen et spesifikt politikkfelt’ (Koppenjan 2008, s. 700). Et  slikt nettverk blir dannet når en gruppe aktører bestemmer seg for å samhandle for å oppnå noe. Formålet med policynettverket kan være å samordne aktørene for å få til en mer effektiv måloppnåelse og for å få gjennomført ønskede tiltak. Nettverksdeltakerne trenger ikke å være enige om hva målet med prosessen skal være, men de er enige i at det er bedre å delta i nettverket enn ikke å gjøre det.

Bruk av policynettverk i transportsektoren har flere årsaker. Fra et ovenfra-og-ned perspektiv, kan nettverksdannelse forklares med nasjonale myndigheters ønske om å koordinere lokale initiativ. De kan derfor oppfordre til bruk av nettverk gjennom styringsdokument (som Nasjonal Transportplan) eller økonomiske incentivordninger (som Belønningsordningen, se også tiltaket Statlige – kommunale avtaler). I dette perspektivet er nettverk et virkemiddel for vertikal koordinering: en organisasjon eller enhet på et høyere nivå koordinerer aktører på et lavere (Bouckaert m fl. 2010). Nettverksdannelse kan også sees fra et nedenfra-og-opp perspektiv, hvor de er en respons på økt kompleksitet og fragmentering i samfunnet (Jessop 1997, Sørensen og Torfing 2005). De lokale initiativene er dermed en erkjennelse av at komplekse problemstillinger ikke bare kan håndteres innenfor rammene til den enkelte organisasjonen (Vabo m fl. 2011). Samarbeid mellom enheter på samme hierarkiske nivå, betegnes horisontal koordinering (Bouckaert m fl. 2010). Eksempler er samarbeid mellom kommuner eller samarbeid mellom statlige etater som Statens Vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket. I praksis innebærer i mange tilfeller nettverkssamarbeid ofte en blanding av horisontal og vertikal koordinering.   

Komplekse årsakssammenhenger, fragmentering og interessemotseninger

Utsagnet «Arealbruk er all transports mor» illustrerer den sterke sammenhengen mellom arealdisponering og transportutvikling. Dette gjør at initiativ for å redusere trafikkmengder ikke bare kan fokusere på selve transportsystemet. Det er også viktig å ha en arealbrukspolitikk som minimerer transportbehovet. Forsøk på å redusere transportvolum krever dermed håndtering av komplekse problemstillinger og involverer en lang rekke aktører.

Både private og offentlige aktører er involvert i arealplanlegging, i offentlig transport og i kontroll over parkering. De mange involverte aktører representerer en potensiell utfordring når det gjelder å oppnå de helhetlige politiske løsningene som ofte trengs for å redusere utslippene fra transport. Det er også et fragmentert landskap innenfor offentlig sektor, med deling av ansvar for veier mellom statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter (hvor sistnevnte fikk større ansvar med Forvaltningsreformen). Statens vegvesen har et overordnet faglig ansvar for utvikling av veginfrastruktur og et utbyggansvar for riksvegnettet, mens kommuner og fylkeskommuner har utbyggeransvar for fylkes- hhv kommunale veger. I tillegg kommer det sektorspesifikke etater som, Kystverket, Jernbaneverket, Avinor og nevnte Statens Vegvesen. Til slutt vil det være ulike etater og organisasjoner med ansvar og interesse for miljø- og klimaspørsmål.

Ikke bare påvirker hver av disse aktørene fremtidens transportmønstre, de kan også ha vidt forskjellige interesser. Å underbygge muligheten til å gjennomføre helhetlige vurderinger av forskjellige ønsker for framtidig samfunnsutvikling er derfor en grunn til opprettelsen av policynettverk. Ønsker om biltilgjengelighet i sentrumsgater møter for eksempel ønsker om å redusere trafikkbelastningen i det samme området. På lignende måte møter ønsker om rask byutvikling ønsker om grundig kartlegging og avveining før tiltak igangsettes. Aktørene må med andre ord kjenne til hverandres behov og på best mulig måte forsøke forene de forskjellige samfunnsbehovene. I disse prosessene kan policynettverk spille en viktig rolle.  

2 Ulike typer policynettverk

Myndighetene innen areal- og transportplanlegging kan samarbeide på forskjellige måter. Medalen (2009) peker blant annet på tre samarbeidsformer:

  1. Undersøkende/mulighetssøkende samarbeid for å drøfte utfordringer for felles areal- og transportplanlegging.
  2. Tradisjonelt samarbeid i henhold til Plan- og bygningslov og opplegget til Nasjonal transportplan. Dette kan være at aktuelle myndigheter i arbeid med kommuneplan, skjeler til planverk på fylkeskommunalt nivå og vice versa. Her vil planene som regel være organisert med ansvarlig myndighet i førersetet, mens andre myndigheter blir orientert, bidrar med bistand i enkeltspørsmål eller i arbeidsgrupper og får uttale seg (ibid). Avhengig av hvordan det arbeides vil med andre ord graden av nettverksaktivitet kunne variere både i form og styrke.
  3. Opprette spesielle samarbeidsavtaler, for eksempel bypakker, se kapittel 5, der investering og drift er regulert av en avtale mellom de aktørene som er involvert. Sentrale komponenter i bypakker er felles gjennomføring av prosjekter og en avtale mellom kommune, fylke og stat. Hvis bompenger skal inngå i bypakkens finansiering, må det gjøres en avtale med nasjonale myndigheter om dette.  Avtaler knyttet til bypakker vil i forskjellig grad innebære statlig finansiering, og staten vil også kunne stille ulike krav til kommunene, der Bypakker, Belønningsordningen og også Framtidens byer omtales.

De tre arbeidsmetodene henger til dels sammen. Samarbeidet starter med en behovsavklaring, deretter en samordning av planverk og til slutt en etablering av en organisasjon for gjennomføring, f eks bypakker. Detaljeringsgraden og forpliktelsen i samarbeidet øker gjerne fra den første avklarende fasen til gjennomføringsfasen. Dette har til dels bakgrunn i de mange planvedtak som ligger til grunn for vedtatt gjennomføringsplan. I tillegg kommer at de involverte partene i vei- og samferdselsprosjekt større enn 500 millioner må ivareta nasjonale krav til utredning og kvalitetssikring. Her skal beslutningstakere, på grunnlag av en Konseptvalgutredning (KVU), gi sin tilslutning til hva slags konsept som skal velges i møte med en gitt utfordring (for eksempel transportutfordring). I denne strukturen inngår også to runder med pålagt kvalitetssikring (KS1 og KS2). Se også tiltaket om Konseptvalgutredninger.

Formene beskrevet over kan involvere samarbeid hvor én eller flere kommuner er involvert.    Interkommunalt samarbeid synes særlig formålstjnelig innen transportsektoren, hvor utfordringene følger funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner og ikke kommunegrenser. Samordning av areal- og transportplanlegging vektlegges også av nasjonale myndigheter i lovverket, for eksempel i Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (se også tiltaket Areal- og transportplanlegging), eller gjennom Plan og bygningslovens § 9-1, hvor der oppfordres til interkommunalt plansamarbeid der det er hensiktsmessig. Samordning og samarbeid vektlegges også i tilknytning til forskjellige former for finansiering (se kapittel 4 om Belønningsordningen).

Nettverksstruktur

Nettverk kan ha mange forskjellige former. Fra mer eller mindre løse sammenslutninger til mer formelle strukturer. Nettverkssamarbeid innebærer ofte at det foretas valg om hvilke aktører som skal inkluderes og på hvilken måte. Blant annet vil dette omfatte hvilke aktører som skal ha ledende posisjoner i nettverket og hvilke som skal være tilknyttet mer på ad-hoc basis. Dette beskriver Hay og Richards (2000) som skillet mellom nettverkets kjerne og periferi.

Et formelt nettverk mellom en eller flere kommuner og fylkeskommunen, som på mer løselig basis knytter til seg representanter fra næringslivet, er et eksempel på dette skillet.

Nettverk

Nettverkssamarbeid er i seg selv ikke en indikasjon på god måloppnåelse. De kan bedre håndteringen av komplekse problemstillinger, men de kan også skape konflikter og handligslammelse (Sørensen og Torfing 2009). På samme måte er det fordeler og ulemper forbundet med forskjellige nettverksmodeller. Et viktig skille går på hvorvidt det er et avgrenset og toppstyrt nettverk eller om det er et nettverk hvor dialog og samarbeid mellom et vidt spekter av aktører vektlegges. Hofstad (2013) belyser denne forskjellen i sin analyse av  norsk og svensk planleggingstradisjon. Mens en hierarkisk styringsmodell i Sverige var sterk på operasjonell effektivitet, var dens svakhet lavere grad av eierskap blant private og sivile aktører. Det norske systemet som på den annen side kombinerte hierarkisk og interaktiv styring, ga lavere operasjonell effektivitet, men hadde sin styrke i bred forankring (ibid). Dette er et paradoks som det er viktig at parter involvert i nettversarbeid er klar over. Et kjernespørsmål synes derfor å være hvordan man skal kombinere sterkt lederskap med vilje til inkludering og sensitivitet til forskjellige aktørers synspunkt. Tønnesen (2015a) diskuterer fordeler og ulemper i organiseringen av to ulike norske nettverk. Det ene nettverket (Miljøpakken i Trondheim) består av tett samarbeid mellom et lite utvalg aktører, mens det andre involverer et bredt samarbeid mellom en rekke aktører (Buskerudbyen). Det konkluderes med at nettverkenes styrker og utfordringer speiler hverandre. Viktige spørsmål blir dermed om det vide nettverket på sikt vil være effektivt nok organisert og om det vil være tilstrekkelig vilje blant deltakerne til å implementere vanskelige politiske tiltak (som for eksempel et strengere parkeringsregime). Tilsvarende vil et spørsmål for det avgrensede nettverket være om det har bred nok forankring lokalt til å opprettholde sine nåværende oppnådde resultater.   

Noen kjennetegn ved policynettverk som jobber med bypakker

I tilknytning til arbeidet med ulike bypakker, har en normalt etablert et policynettverk. Bypakker kan betegnes å være investerings- og driftsprogram for arealutvikling, infrastruktur og driftsstøtte til transport (Medalen 2009). I stor grad er det i de større byene og byområdene i Norge vi finner bypakker. Selv om problematikk og handlingsrom er annerledes i mindre byer og tettsteder, vil beskrivelsene av samordning mellom forskjellige aktører og samhandling på tvers av forvaltningsnivå også være relevante for disse.  

Policynettverkene som arbeider opp mot bypakker er forskjellige Likevel har de gjerne noen fellestrekk. Et første fellestrekk er at nettverket involverer aktører med ulike tematiske ansvarsområder og fra forskjellige forvaltningsnivå. Eksempel på involverte enheter kan være:

  • Kommunalt nivå: enten èn kommune eller flere i samarbeid
  • Fylkesnivå
  • Nasjonale etaters region-nivå: for eksempel Statens Vegvesens og Jernbarneverkes regionetater
  • Lokal kollektivtransport-operatør
  • Representanter for lokalt næringsliv

Et andre fellestrekk er at det vil ligge en finansiering eller plan om dette til grunn. Finansieringskildene i en bypakke kan være:

  • Bidrag fra involverte parter
  • Bompenger fra reisende
  • Midler fra nasjonale myndigheter: for eksempel enten Nasjonal Transportplan (NTP) eller ulike former for støtteordninger (for eksempel Belønningsordningen, eller de nye Bymiljøavtaler som er omtalt i NTP og nå er under utvikling).
  • Et tredje fellestrekk er at bypakkene favner et bredt spekter av tiltak. Dette kan være:
  • Infrastrukturtiltak knyttet til vei: for eksempel veiutbygging for biler og/eller tilrettelegging for gående og syklende
  • Tiltak for en mer miljørettet varetransport i byen
  • Kollektivtransporttiltak: For eksempel bedret organisering av tjenesten og/eller innkjøp av nytt materiell og utvikling av rutetilbud 
  • Bymiljøtiltak: tiltak rettet mot å øke attraktiviteten til gitte byområder ut fra ønske om å stimulere til økt bruk (for eksempel av et sentrumsområde) og/eller for å øke trafikksikkerheten. Eksempel på dette kan være etablering av Miljøgate.

3. Prosess i et policynettverk

Policynettverk skal håndtere forskjellige interesser. Hvis det er snakk om interkommunale samarbeid skal det også håndtere opplevelsen av konkurranse mellom kommuner siden dette påvirker diskusjoner om lokalisering av arbeidsplasser, bolig og handelstilbud. Bestemmelser for parkering er et sentralt punkt i dette konkurranseforholdet, da forskjeller i betingelser mellom to kommuner kan påvirke handlemønsteret til innbyggere innen en region. Samordning mellom kommuner er derfor svært viktig i areal- og transportspørsmål, og prosessen har mye å si for det endelige resultatet av policynettverkets arbeid. 

Målet med policynettverk er ikke at alle parter skal bli enige og konflikt kan ikke automatisk sees på som en indikasjon på feilslått samarbeid. Tvert imot kan et fravær av konflikt indikere lave ambisjoner for klima- og miljøtiltak. En viktig jobb for en nettverksadministrator bør derfor være å hindre et for stekt fokus på konsensusbygging, men i stedet legge til rette for et sunt nivå av konfrontasjon og konflikt (Koppenjan 2007, s. 150). Målet er gjerne  å danne grunnlag for en samfunnsutvikling som aktørene kan enes om. Gitt en ambisjon om å bedre miljøet og/eller redusere klimagassutslipp er det viktig å inkludere tiltak som er effektive for å møte miljø- og klimamålene. Det er med andre ord behov for å søke etter positiv synergi mellom de forskjellige aktørenes ønsker og behov. Enkelt og greit fordi gjennomføring av politikk antas å være lettere når den ansees å være positiv, eller i hvert fall ikke negativ, opp mot sentrale aktørers mål for fremtidig byutvikling. Hvis nettverket først og fremst preges av mistillit, vil dette redusere sjansene for å finne gode kompromissløsninger.

Det er med andre ord nødvendig å differensiere mellom produktiv uenighet og ødeleggende mistillit. Her Schön og Rein’s (1994) skille mellom policy uenigheter og policy kontroverser nyttig. Mens det ligger muligheter for løsning i policy uenigheter, vil policy kontroverser kjennetegnes av bruk av selektiv oppmerksomhet og handlingslammelse. Policy uenigheter kan eskalere til å bli policy kontroverser, men det motsatte kan også være tilfelle. Her vil håndtering av prosessen i nettverket spille en avgjørende rolle for hvordan samarbeidet utvikler seg.

Sager (1991) peker på nødvendigheten av å unngå forholdskonflikter – hvor konflikter oppstår som følge av at partene har et negativt bilde av hverandre – og verdikonflikter – hvor konflikter oppstår som følge av ulik moral og livsgrunnlag. Mens disse betraktes som vanskeligere å løse, ansees interessekonflikter å ha betydelige muligheter for å være produktive. Å synliggjøre interessemotsetninger kan være formålstjenlig, fordi det gir grunnlag for forhandlinger. 

I følge Hajer (1995, s.59) påvirkes dynamikken i det politiske spillet av tre faktorer. Den første faktoren er kredibilitet; aktørene må ha tro på politikken som skisseres. Den andre faktoren er akseptering; aktørene må akseptere at politikken som foreslås er attraktiv eller nødvendig. Den tredje faktoren er tillit; at aktørene undertrykker tvil og at iboende usikkerheter tas for gitt. Det er også viktig at aktørene har tro på at det de arbeider med er gjennomførbart. Forskning viser at å oppnå en eller annen form for suksess tidlig i prosessen fører til tillit mellom partene i et samarbeid (Huxam og Vangen 2005). Policynettverk som beskrevet her arbeider ofte med svært store prosjekt, med lang planleggingshorisont. Det er derfor viktig at det etableres noen kriterier som underveis i prosessen kan brukes til å avgjøre om nettverket lykkes eller ikke. Viser disse positiv måloppnåelse kan det virke motiverende for nettverksdeltakerne. Hvis de viser mangel på måloppnåelse kan de brukes til å justere nettverksstrukturen, arbeidsmetoder eller målsetninger.

Med mål som kan relateres til indikatorer, vil det være lettere å etterprøve dem og dermed synliggjøre hvilke konflikter enn står overfor.

4 Økonomisk støtte til policynettverk

Tilgang til økonomiske ressurser er nødvendig for policynettverkets suksess. For nettverk som arbeider opp mot nye transportløsninger kan aktuelle muligheter være:

Vi skal her beskrive økonomiske ressurser fra nasjonale myndigheter som kan gi grunnlag for å realisere mål i bytransportrelaterte policynettverk. Slik finansiering er viktig, fordi den vil være med på å styre hva slags type tiltak som prioriteres, og hvilke typer striksjoner som eventuelt må iverksettes for å få statlige midler. I en sammenligning av bypakker i Trondheim og Bodø fant Tønnesen (2015b) at den høyere graden av statlig finansiering i Trondheim var med å gi både sterkere restriktive tiltak mot biltrafikk og høyere andel midler til klimavennlig transport (andel av pakkens totale budsjett).  På denne måten kan de bestemmelser som settes for nasjonal finansiering være med på å styre fremtidige transportmønstre, og dermed utslipp av klimagasser, lokal forurensning og støy. Dette er det som i begynnelsen av tiltaksbeskrivelsen ble beskrevet som vertikal koordinering fra nasjonal myndigheter.

Nasjonal transportplan

I Nasjonal transportplan (NTP) legger regjeringen fram sine mål og strategier for transportsektoren 10 år fram i tid. Planen prioriterer mellom prosjekt og disse gis i ulik grad statlig finansiering. I NTP 2014-2023 er ett av regjeringens overordnede mål for sektoren å «utvikle transportsystemet slik at de miljøskadeligevirkningene av transport blir begrenset og bidrar til at Norge omstilles til et lavutslippssamfunn (NTP, s 14)«. Ideelt sett skal dermed de prosjekt som mottar statlig finansiering gjennom NTP bidra til å bygge opp under regjeringens mål. Det bør imidlertid nevnes Nasjonal Transportplan har mange mål, ikke bare mål for klima og miljø.

Belønningsordningen

Staten kan påvirke policynettverkets målsetninger gjennom Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i storbyområdene. Som i NTP legges det også her føringer for tildeling av midler. I retningslinjene for ordningen vektlegges det at fremkommelighet, miljø og helse i storbyene skal bedres, ved å dempe veksten i behovet for personbiltransport og øke antallet kollektivreiser på bekostning av reiser med privatbil (Samferdselsdepartementet 2013:1).

Ordningen, som er rettet mot de største byene og byregionene i Norge, operer med både 1-årige og 4-årige avtaler mellom staten og mottaker. Ved senere tildelinger har Fylkeskommunen stått som formell mottaker for midlene. Mesteparten av midlene i ordningen ligger i de 4-årige avtalene. I 2013 er det 7 slike avtaler: Oslo-regionen, Trondheims-regionen, Bergens-regionen, Kristiansand-regionen, Stavanger-regionen, Grenlands-regionen og Buskerud-regionen (under navnet Buskerudbyen).

Selv om avtalene er 4-årige, praktiseres det årlige utbetalinger. Her er faktisk utbetaling knyttet opp til mottakers måloppnåelse (dette er en rett staten også i praksis har benyttet seg av, da midler har blitt holdt igjen ved spørsmål om manglende måloppnåelse). Staten søker dermed å påvirke lokal transportpolitikk både i utformingen av de 1- og 4-årige avtalene og ved de årlige utbetalingene av midler i sistnevnte avtaler. I en evaluering av Belønningsordningen konkluderes det med at de 4-årige avtalene medvirker til større aksept lokalt for bilreduserende tiltak (Norheim m fl. 2012).

I NTP 2014-2023 lanseres Bymiljøavtaler som et nytt strategisk grep som skal ligge til grunn for utviklingen av transportsystemene i norske byområder. Her skisseres det at staten, med utgangspunkt i de eksisterende bypakkene, vil ta initiativ overfor storbyområdene til forhandlinger om nye helhetlige bymiljøavtaler. Tiltaket lanseres dermed som en videreutvikling av bypakkene. I nevnte NTP (s.150) stadfestes et mål om at Belønningsordningen og Bymiljøavtalene på sikt skal utgjøre en samlet ordning. 

Framtidens byer – et støttenettverk

image003.jpg Framtidens byer er ikke en finansieringskilde til større prosjektaktivitet, men en nasjonal nettverksstruktur. Det er et statlig initiativ, som omfatter de 13 største byene i Norge. Hovedformålet for programmet er å redusere klimagassutslippene, samtidig som byene gjøres bedre å bo i. Areal og transport er ett av fire satsingsområder.

I Framtidens byer er det begrensede midler til prosjektaktivitet. I en evaluering av Framtidens Byer (Rambøll 2012) slås det fast at det er et begrenset program, som alene ikke kan forventes å bidra til store utslag på overordnede indikatorer for måloppnåelse (hvorav ett mål er reduksjon av klimagassutslipp). Evalueringens hovedfokus ligger derfor på om Framtidens byer legger til rette for at deltagerne kan arbeide bedre inn mot de vedtatte målsettingene. Her konkluderes det med at Framtidens byer har bidratt til å løfte byenes arbeid på noen felt, herunder økt kunnskapsnivå og engasjement. Et av de viktigste bidragene fra Framtidens byer synes derfor å være at det fungerer som en arena for læring og motivasjon.

Selv om midlene som er lagt til Framtidens byer er begrensede, må ordningen sees i lys av andre statlige initiativ. For eksempel er det et klart sammenfall mellom byer/byregioner som mottar midler fra Belønningsordningen og de som har mulighet for medlemskap i Framtidens byer. I forskjellig grad har dermed byene som er med i Framtidens byer mulighet til å realisere politikk med midler fra Belønningsordningen. Det er derfor viktig at planer og avtaler som ligger til grunn for avtale med Staten om belønningsmidler, synkroniseres med avtaler til grunn for deltagelse i Framtidens byer og eventuelt lokale kommune(del)planer. Hvis ikke kan det lett gi mange gode intensjoner uten praktiske resultater.

 

5 Bruk av policynettverk – Eksempler

Til nå har byregionene Oslo, Bergen, Trondheim, Kristiansand, Stavanger/Sandnes, Tromsø, Drammen, Skien/Porsgrunn og Sarpsborg/Fredrikstad mottatt penger fra Belønningsordningen. Byene i disse regionene er alle medlemmer av Framtidens byer. Etablering av helhetlige bypakker er viktig for å nå opp i Belønningsordningen.

Vi skal se på to bypakkeprosjekt, ett i Drammensregionen og ett i Trondheimsregionen. Mens Miljøpakken i Trondheim er i full aktivitet, blant annet med inntekter fra bompenger, er Buskerudbyen i Drammensregionen mer å betrakte som et nettverkssamarbeid som arbeider opp mot etableringen av en større bypakke. I begge tilfeller er det inngått avtaler med staten om midler fra Belønningsordningen.

Buskerudbyen

I 2007 tok Statens vegvesen Region Sør initiativ til et nettverksprosjekt om areal- og transportutvikling kalt Bystrategi Region Sør. Et mål med prosjektet var å skape helhetlige og avtalefestede areal- og transportpakker mellom forvaltningsnivåer og på tvers av kommunegrenser for de byområdene som faller inn under Statens vegvesen Region Sør, og i samarbeid med det lokale næringsliv. Tanken var at forpliktende samarbeid om helhetlige bypakker skulle gi økt gjennomføringsevne. God forankring hos innbyggere, næringsliv og folkevalgte har blitt sett på som avgjørende for å lykkes med dette (Statens Vegvesen Region Sør 2009). Prosjektet har tatt utgangspunkt i fire byregioner, kalt Vestfoldbyen, Grenlandsbyen, Agderbyen og Buskerudbyen. Etter hvert som byregionene fikk dannet sine nettverk, trappet Statens vegvesen ned aktiviteten i Bystrategi Region Sør. Beskrivelsen her gjelder bypakkesamarbeidet i Buskerudbyen.

image004.jpg

 

Buskerudbyen er et policynettverk mellom fem kommuner, Buskerud Fylkeskommune, Fylkesmannen i Buskerud, Statens vegvesen region sør, Jernbaneverket region øst og Kystverket Sørøst. I tillegg er en kollektivoperatør i regionen, samt forskjellige næringsorganisasjoner knyttet til Buskerudbyen som samarbeidspartnere. Et hovedmål for arbeidet er å bidra til utviklingen av en region som er konkurransedyktig og som samtidig er bærekraftig. Derfor arbeides det for å få etablert en fremtidig bypakke, hvor forskjellige former for finansiering er tenkt å inngå. 

I Buskerudbyen er det et særlig fokus på samordning av kommunenes areal- og transportpolitikk. Dette berører vanskelige spørsmål og det har derfor blitt lagt vekt på god forankring av prosjektet. Resultatet er en omfattende nettverksmodell, med to styringsgrupper (én politisk og én administrativ) og to råd (ett bredt sammensatt politisk og ett med faglige ledere). Organisasjonsmodellen omfatter også et sekretariat. Det totale antallet deltakere i disse gruppene er i underkant av 100.[i] I henhold til beskrivelsen av nettverksmodeller i kapittel 2, er dermed Buskerudbyen å betrakte som en nettverksmodell hvor samarbeid mellom et vidt spekter av aktører har blitt vektlagt.

Det kanskje viktigste bidraget fra Buskerudbyen er at den har satt behovet for regional samhandling i areal- og transportspørsmål på dagsordenen. I begynnelsen av 2013 ble en felles Areal- og transportplan for Buskerudbyen 2012-23 vedtatt som et et samarbeidsprodukt fra de involverte partene. I planen vektlegges behovet for å redusere økningen i biltrafikken. Knutepunktutvikling, hvor arbeidsplasser, boliger og sentrumsfunskjoner samles i knutepunkt langs jernbanen står sentralt i planen. Denne strategien legger til grunn både en samordning av kommunenes arealpolitikk og en framtidig opprustning av jernbanen.

Planen, sammen med mobiliseringen av aktører som på hver sin måte påvirker transportutviklingen i regionen er kanskje de viktigste bidragene så langt fra Buskerudbyen. Evnen til å definere komplekse målsetninger (Sørensen og Torfing 2009) og nettverkets evne til å ‘temme kaotiske arenaer’ (Koppenjan 2008), må derfor ansees som viktige produkt av nettverkssamarbeid.

Miljøpakken – Trondheim

image005.pngVåren 2008 vedtok Trondheim kommune en miljøpakke for transport. Pakken, som siden fikk navnet Miljøpakken, har som mål å gi bedre hovedvegnett, kollektivtilbud og å bedre forholdene for gående og syklende. De forskjellige tiltakene skal til sammen bidra til lavere klimautslipp, kortere bilkøer og mindre trafikkstøy. Noe av bakgrunnen for vedtaket om opprettelsen av Miljøpakken var en bekymring i bystyret for manglende uttelling i NTP. Det slås fast at Stortingets klimaforlik legger til grunn at; «man lokalt kan velge mellom ulike grep for å redusere miljøproblemene knyttet til transport for å utløse statlige bidrag, samtidig som det skal legges større vekt enn før på oppnådde resultater (Trondheim kommune 2008:2).» Statlige styringssignal har dermed påvirket politikkutviklingen og nettverksorganiseringen på lokalt nivå.

Miljøpakken er organisert som et samarbeid mellom Trondheim kommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Statens Vegvesen. Den består av et kontaktutvalget, som er styringsgruppe og koordinerer arbeidet i Miljøpakken. Her er ordfører i Trondheim kommune (leder), fylkesordfører og Vegdirektør representert. Videre er det en administrativ gruppe og flere tematiske undergrupper. Omkringliggende kommuner til Trondheim er ikke formelle medlemmer i Miljøpakken. Samarbeid mellom disse og Trondheim foregår gjennom et politisk/administrativt forum kalt Trondheimsregionen (Trondheim kommune 2012).

Våren 2012 ble en videreføring kalt Miljøpakken 2 vedtatt og med dette økte den økonomiske rammen til 9,7 mrd NOK. Det er vedtatt en fordeling av midlene i pakken, hvor 50 % skal gå til veier, mens de resterende 50 % skal gå til kollektiv, sykkel, sikkerhet og miljøtiltak. Gjennom pakken er det også vedtatt tiltak som setter begrensinger på bruk av bil, herunder parkeringsrestriksjoner og prioritering av fremkommelighet for buss. Den viktigste finansieringskilden er inntekter fra bompunkter rundt Trondheim. Staten bidrar gjennom NTP og Belønningsordningen (2 x 4-årige avtaler). I tillegg bidrar Trondheim kommune og Sør-Trøndelag fylkeskommune.

Finansieringsgrunnlaget er en av styrkene i Miljøpakken. Man har lyktes med å innføre bompenger, noe som gir betydelige inntekter. Disse brukes ikke bare til veiinfrastruktur, men også til kollektivtransport og gang- og sykkelveier. Veglovens § 27 åpner for at bompenger, som del av en plan om et helhetlig og samordnet transportsystem i et byområde, kan benyttes til drift av kollektivtrafikk. Miljøpakken har også en styrke i det tette samarbeidet mellom kommune, fylkeskommune og Statens Vegvesen. Med finansiering og en fungerende nettverksmodell etablert, gjennomføres det også tiltak som bygger opp under miljøpakkens målsetninger. Trafikktall viser også positive tendenser med redusert bilbruk og økt bruk av kollektivtrafikk de senere årene (Norheim m fl. 2012). Det er imidlertid en utfordring i Miljøpakken ved at 50% av totalbudsjettet brukes til å utbedre veisystemet. Hvis dette styrker biltransport i konkurranse med kollektiv, sykkel og gange, vil dette kunne motvirke Miljøpakkens målsetningen om lavere klimautslipp (jf. Strand m fl. 2009).

6. Miljø- og andre virkninger av policynettverk

Bypakkenettverk er omfattende strukturer. De involverer mange aktører og spenner over mange politikkområder. Virkningene av disse nettverkene vil følgelig også være mange, forskjellige og i en del tilfeller utilsiktede. Vabo m fl. (2011) peker på at det ikke er tilstrekkelig å bruke standard måloppnåelseskriteria i bedømmelsen av nettverksarbeid. Standard kriterier kan for eksempel være om et gitt sett med tiltak har blitt gjennomført eller om man har oppnådd en gitt økning i bruk av kollektivtransport. Dette er tydelige mål som gjerne er fastsatt i en programavtale, strategidokument eller i planverket. Som et tillegg til denne typen kriterier foreslår forfatterne tre supplerende kriterier;

  1. Nettverkets rolle i å spre informasjon og i å skape felles forståelse av situasjonen
  2. Et demokratisk kriterium som relaterer seg til deltakelse og representasjon
  3. I hvilken grad nettverket bidrar til å skape gunstige forhold for fremtidig samarbeid

Det er ikke gjennomført så mange studier av i hvilken grad policynettverk gir bedre resultater på transport- og miljøområdet enn andre organisasjonsformer. Leite m fl. (2008) finner at ny organisering av regionalt samarbeid ga bedre forståelse for behovet for koordinert transport- og arealplanlegging og bedre kommunikasjon og tillit mellom aktørene. Urbanets og Nivis (Norheim m fl. 2012) analyse av 4-årige bypakker finner at mål om trafikkreduksjon så langt bare er nådd i Trondheim. 

7. Utfordringer

Det er pekt på en rekke utfordringer som må håndteres i policynettverket. I stor grad er dette utfordringer knyttet til koordinering av partene som er involvert og håndtering av interessemotsetninger.

Policynettverk kan også innebære en demokratisk utfordring, når ikke-valgte representanter blir direkte involvert i politiske prosesser. Der staten i 1978 ble beskrevet som segmentert (Egeberg, Olsen og Sætren 1978), beskrives offentlig sektor i 2001 som et apparat der blant annet økt fristilling og konkurranseutsetting har gitt en mer fragmentert stat (Tranøy og Østerud 2001). Dette kan i sin tur føre til ansvarsfraskrivelse og manglende effektivitet i gjennomføringen av planer og tiltak. På samme måte som policynettverk kan sees på som et tilsvar på disse endringene, kan de også sees på som et symptom.

Hajer (2003, s.175) peker på en grunnleggende utfordring knyttet til de nye organisasjons-formene. I følge ham fattes ofte politiske beslutninger i et «institusjonelt tomrom» som følge av nettverksorganiseringen. I dette ligger det at det i de politiske prosessene ikke eksisterer klare regler og normer om hva slags politikk som skal gjennomføres. Hans poeng er ikke at statlige institusjoner har opphørt å styre, men at viktige politiske avgjørelser finner sted ved siden av eller på kryss av den vanlige demokratiske prosess. En konklusjon blir dermed at selv om policynettverk kan være viktig for håndtering av situasjoner som krever samspill mellom mange aktører, er det grunn til å være oppmerksom på de demokratiske utfordringene en slik organisering kan innebære.

11 Referanser

Bouckaert, G., Peters, B. G., og Verhoest, K. 2010
Coordination of public sector organisations, shifting patterns of public management. Basingstoke Palgrave MacMillan.

Buskerudbyen 2013: Areal- og transportplan for Buskerudbyen 2012-23  

Egeberg, M., Olsen, J. P. og Sætren, H.1978
Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat. i Olsen, J.P. (red.): Politisk organisering. Bergen. Universitetsforlaget

Hajer, M. 1995
The politics of environmental discourse. Ecological Modernization and the Policy Process. Oxford: Oxford University Press

Hajer, M. 2003
Policy without polity? Policy analysis and the institutional void. Policy Sciences 36:175-195

Hay, C. and Richards, D. 2000
The Tangled webs of Westminster and Whitehall: The discours, strategy and practice of networking within the British core executive. Public Administration 78, 1:1-28

Hofstad, H. 2013
Planning Models in Sweden and Norway: Nuancing the Picture. Scandinavian Political Studies,Vol. 36 – No. 3, 270-292

Huxham, C. and Vangen. S. 2005
Managing to collaborate. The theory and practice of colloborative advantage. London: Routledge.

Jessop, B. 1997
The entrepreneurial city. Re-imaging localities, redesigning economic governance, or restructuring capital? I: N. Jewson og S. Macgregor, red. Transforming cities. London: Routledge, 28-41.

Koppenjan, J.F.M. 2007
Consensus and conflict in policy networks: Too Much or Too Little? I: E. Sørensen. og J.Torfing, red. Theories of Democratic Network Governance. Basingstoke: Palgrave Macmillian, 133-152

Koppenjan, J.F.M. 2008
Creating a playing field for assessing the effectiveness of network collaboration by performance measures. Public Management Review, 10 (6), 699-714.

Leite, T., Dotterud Leiren, M. og Osland, O. 2008
Regional governance as a way to integrate land use and transport planning. Synthesis report. TØI-rapport 958A/2008. Oslo: Transportøkonomisk Institutt.

Medalen, T. 2009
Forpliktende samarbeid om areal og transport i byregioner. Om plantyper, bruk av avtaler, organisering og finansiering. Asplan Viak report

Nasjonal Transportplan 2014-2023

Norheim, B., Nilsen, J. og Ruud, A. (012
Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Urbanet Analyse/Nivi Analyse. Rapport 23/2012

Plan og bygningslovens § 9-1: Kapittel 9. Interkommunalt plansamarbeid

Rambøl 2012
Følgeevaluering Framtidens byer Rapport 2012

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging

Sager, T. 1991
Planlegging med samfunnsperspektiv. Trondheim, NTH.

Samferdselsdepartementet 2013
Retningslinjer for Belønningsordningen

Schön, D. and Rein, M. 1994
Frame Reflection. Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies. New York: Basic Books.

Statens Vegvesen Region Sør 2009
Byutvikling 2.0

Strand, A., P. Næss., A. Tennøy og C. Steinsland. 2009
Gir bedre veier mindre klimagassutslipp? TØI-rapport 1027/2009

Sørensen, E. og Torfing, J. 2005
The democratic anchorage of network governance. Scandinavian Political Studies, 28 (3), 195-218.

Sørensen, E. og Torfing, J. 2009
Making governance networks effective and democratic through metagovernance. Public Administration, 87 (2), 234-258.

Tranøy, B. S. og Østerud, Ø. 2001
En fragmentert stat? I Østerud. Ø og B. S. Tranøy (red.): Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo. Gyldendal.

Trondheim kommune 2008
Ny Miljø- og Transportpakke for Trondheim. Bystyrenotat. Arkiv nummer: 01/23491

Trondheim kommune 2012
Saksframlegg bystyret

Tønnesen, A. 2015a
Democratic anchorage and performance: Comparing two network approaches to land-use and transport-system development. Local Government Studies 41:5. 653-672.

Tønnesen, A. 2015b
Policy packages and state engagement: Comparing car-use reduction policy in two Norwegian cities. Journal of Transport Geography 46. 89-98.

Vabo, S. I, Røiseland, A., and Nyseth, T. 2011
Evaluating performance in urban development networks – the nordic context. Urban Research and Practice Volum 4 (1). 72.

Veglovens § 27: Kap. IV. Vegutgifter