Innholdx
heading-frise

Samordnet areal- og transportplanlegging – statlige føringer

Å nå transportrelaterte miljø- og klimamål krever samordning mellom aktører og aktiv og langsiktig bruk av mange av de virkemidler og tiltak Tiltakskatalogen beskriver. Plan- og bygningsloven fra 2009 (Pbl) slår fast at statlige føringer for en miljørettet og samordnet areal- og transportplanlegging (SAT) skal tas hensyn til i offentlig planlegging på alle nivåer, og i sektorplanlegging styrt ut fra andre lover enn Pbl. I september 2014 kom nye Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging som konkretiserer hvordan en skal arbeide for å nå målene. På transportområdet gir i tillegg Nasjonal Transportplan (NTP) konkrete føringer gjennom økonomiske og organisatoriske virkemidler for samordning. 

1 Problem og formål

Transport er en vesentlig bidragsyter til miljø- og klimaproblemer lokalt, nasjonalt og globalt. På tross av nasjonale og lokale mål for en bærekraftig utvikling øker mange transportrelaterte miljø- og klimaproblemer (Miljødirektoratet og SSB). Det er nødvendig å redusere transportomfanget og å legge til rette for mer miljøvennlige transportmiddelvalg for å utvikle levelige, funksjonelle og miljøvennlige byområder, og for å nå klimamålene.

Transport er en nøkkelaktivitet i et moderne samfunn og en rekke forhold påvirker både transportomfanget og måten individer og gods transporteres. Det forventes en betydelig inntekstvekst i Norge i årene framover, noe som vil øke etterspørselen etter både person- og godstransport. En kraftig befolkningsvekst i byregionene i Norge virker i samme retning, og medfører store utfordringer for en bærekraftig areal- og transportutvikling. Utfordringene vil variere etter hvordan tilveksten i befolkning og arbeidsplasser lokaliseres. Behovet for en bred og samordnet innsats for å nå målene framgår tydelig av siste Nasjonal transportplan (2014-2023) som på miljøfeltet bygger på Klimaforliket i Stortinget (Innst.390.S (2011-2012)). Her heter det:

Målet i Klimaforliket er ambisiøst og kan bare nås dersom berørte aktører trekker i samme retning i arbeidet med å tilrettelegge for attraktive, funksjonelle og miljøvennlige byregioner…… (side 18) God samordning medfører mer effektiv bruk av ressursene gjennom samlet planlegging og gjennomføring av tiltak som samordnes i tid. (side 22) (St. meld. 26 (2012-2013))

Et gjensidig samvirke mellom arealbruk og transportsystem påvirker transportomfang og transportmiddelfordeling. Hvordan arealbruksmønsteret utvikles påvirker transportomfanget. Samtidig er transportsystemets oppbygging og utvikling avgjørende for hvor det er interessant å ta arealer i bruk til forskjellige utbyggingsformål. Transportsystemets utforming har også betydning for transportmiddelfordelingen. Behovet for samordning av transportinfrastruktur- og arealutviklingen understrekes av at det har stor betydning for folks transportatferd hva en gjør innenfor hvert av disse politikkområdene.

Samordnet areal- og transportplanlegging (SAT) har tre hovedmål; 1) Begrense arealbruken, 2) Redusere transportmengden og 3) Endre transportmiddelfordelingen slik at den blir bedre for miljøet. Tabell 1 antyder typer virkemidler eller tiltak som kan benyttes for å bidra til realisering av hvert av disse målene.

Tabell 1: Mål og virkemidler i samordnet areal- og transportpolitikk (Strand og Moen 2000)

 

Mål

Typer av virkemidler eller tiltak

Begrenset arealbruk

Begrenset transportmengde

Endret transportmiddelfordeling

Bruk av arealvirkemidler.
Samordning over kommunegrenser

X

X

X

Samordnet bruk av transportvirkemidler

 

 

X

Samordnet bruk av areal- og transportvirkemidler

(X)

(X)

X

Den store utfordringen er endret transportmiddelfordeling. Å få til dette, krever at mange typer virkemidler og tiltak virker sammen. Evalueringen av vegbyggingen i Bergensregionen på 1980 og 1990-tallet, kan illustrere sammenhengen mellom tiltak innenfor ulike transportpolitikkområder. Fosli (1997) fant at:

…bedre framkommelighet på vegene i Bergensområdet har gjort det mer attraktivt å bruke egen bil. Selv om også bussen har fått forbedringer i framkommelig­heten, har bruk av bil blitt relativt sett enda raskere (enn kollektivtransport) etter hovedvegutbygging. (Fosli 1997)

Vegutbyggingen var med andre ord intet miljø- og klimapolitisk godt sjakktrekk, men hadde andre positive konsekvenser. Med mindre ensidighet i politikkutviklingen kunne også de miljø- og klimapolitiske sidene vært bedre ivaretatt. Samordnet handling dreier seg om å forsøke å få på plass løsninger som bidrar til at flere mål kan nås.

Samfunnets oppgaveløsning er i stor grad preget av arbeidsdeling, spesialisering og oppdeling i sekvenser. Sektoroppdelingen er godt egnet til å løse definerte problemer, men mindre egnet til å oppdage problemer på tvers av sektorer. Kompleksitet skaper behov for å samordne fordi virkningene av sektortiltak rammer ut over sektoren. Samfunnet trenger bedre mekanismer til å ta seg av flerkategorisaker. Dette gjelder generelt og ikke bare areal- og transportplanleggingen.

De siste par tiårene har begrepet samordnet areal- og transportplanlegging (SAT) stått sentralt i så vel statlige som kommunale og fylkeskommunale dokumenter og ved drøfting av virkemidler som skal bidra til å nå samfunnets mål for en miljø- og klimarettet areal- og transportplanlegging. SAT-konseptet innebærer at planlegging av arealbruk og transport skal skje samordnet. Nedenfor beskrives noen av de rammer staten har lagt til grunn for å få til en slik samordning, og eksempler på bruk av rammene for samordnet areal- og transportplanlegging. Eksempler på konkrete planer vil komme i tiltaksdelen til tiltakskatalog.no.

2 Statlige retningslinjer og forventninger

Tidligere rikspolitiske retningslinjer

SAT-konseptet ble allerede i 1993 hjemlet i Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR-SAT, Rundskriv T-5/93). Hensikten var å oppnå en bedre samordning av areal- og transportplanlegging i kommunene og på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer. Målet formulert i § 2, hadde ordlyden:

Arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal legges til grunn et langsiktig, bærekraftig perspektiv i planleggingen. Det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene.

De rikspolitiske retningslinjene vektla at en samordning av areal- og transport­politikken skal begrense omfanget av arealbruk til tettstedsformål og få redusert eller stabilisert transportomfanget. Dette vil for eksempel si at arealer ikke kan bygges ut uten at det finnes effektive og miljø- og klimavennlige transportløsninger.

Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre ble fastsatt ved kgl. res. av 27.06.2008. Bestemmelsen skal sikre bedre oppfølging av retningslinjer i fylkesplaner og fylkesdelplaner. Bestemmelsen fastsetter, med juridisk bindende virkning, at godkjente fylkesplaner og fylkesdelplaner skal legges til grunn for kommunens planlegging. Bestemmelsen skal legges til grunn for nye planer, og vil ved motstrid gi grunnlag for innsigelser, jf. Pbl § 4. Formålet med bestemmelsen er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering av større kjøpesentre. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre og bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlige transportvalg, herunder reduksjon av bilbruk. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling og begrense klimagassutslippene. 

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Den nye plan- og bygningsloven (Pbl) fra 2009 slår fast at planleggingen skal foregå innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. Med loven innføres også nye virkemidler som vil kunne få betydning for å nå intensjoner om SAT i den løpende planleggingen. Planmyndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå skal hvert fjerde år foreta en gjennomgang av sine planpolitiske mål og strategier. Nasjonale forventninger er et middel til å gi nasjonale styringssignaler til ulike prosesser før de settes i gang (Miljøverndepartementet 2011a). Staten skal klargjøre sine forventninger til regional- og kommunal planlegging;

For å fremme en bærekraftig utvikling skal Kongen hvert fjerde år utarbeide et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette skal følges opp i planleggingen etter denne lov og legges til grunn for statens deltaking. (Pbl § 6-1)

De første Nasjonale forventninger ble vedtatt ved kongelig resolusjon i juni 2011. De nasjonale forventningene knyttes til seks innsatsområder: 1. Klima og energi, 2. By- og tettstedsutvikling, 3. Samferdsel og infrastruktur, 4. Verdiskaping og næringsutvikling, 5. Natur, kulturmiljø og landskap, samt 6. Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø. SAT-relaterte forventninger gis både under område 2 og 3. Regjeringen forventer at fylkeskommunene utarbeider regionale planer for samordnet areal- og transportplanlegging som gjennom effektiv arealutnyttelse, bidrar til å redusere behovet for transport og styrker grunnlaget for klimavennlige transportformer. Det forventes videre at kommunene følger opp de regionale planene slik at handelsvirksomheter og andre private og offentlige tjeneste- og servicefunksjoner lokaliseres sentralt og i tilknytning til knutepunkter for kollektivtransport. Det forventes at by- og tettstedskommuner vektlegger fortetting og transformasjon rundt kollektivknutepunkter, samt bidrar til å forhindre byspredning.

Statlige planretningslinjer

De første Statlige planretningslinjer for samordnet bolig- areal- og transportplanlegging ble fastsatt ved kgl. res. 26.09.2014 og trådde i kraft umiddelbart. De erstatter de tidligere Rikspolitiske retningslinjer etter Pbl 85 og skal konkretisere de nasjonale forventningene til planleggingen. De gir både mål for arbeidet og veiledning for prosessen, se kapittel 7. §3 angir følgende mål for kommunenes arbeid:

«Planlegging av arealbruk og transportsystem skal fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Planleggingen skal bidra til å utvikle bærekraftige byer og tettsteder, legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, og fremme helse, miljø og livskvalitet. Utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. I henhold til klimaforliket er det et mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Planleggingen skal legge til rette for tilstrekkelig boligbygging i områder med press på boligmarkedet, med vekt på gode regionale løsninger på tvers av kommunegrensene.»
(Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014)

§4 konkretiserer hvilke temaer kommunale planer bør ta opp for å bidra til å nå klimamål;

  • 4.1 Rammer for utbyggingsmønster og transportsystem bør fastsettes i regionale planer i tråd med disse retningslinjene. Planene bør avklare utbyggingsmønster, lokalisering av regionale handels- og servicefunksjoner og hovedtrekkene i transportsystemet, herunder knutepunkter for kollektivtrafikken. Planene bør trekke langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder.
  • 4.2 Utbyggingsmønster og transportsystem må samordnes for å oppnå effektive løsninger, og slik at transportbehovet kan begrenses og det legges til rette for klima- og miljøvennlige transportformer.
  • 4.3 I by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter bør det legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon. I områder med stort utbyggingspress bør det legges til rette for arealutnyttelse utover det som er typisk. Samtidig bør hensynet til gode uteområder, lysforhold og miljøkvalitet tillegges vekt, i tråd med statlige normer og retningslinjer. Potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk. Nye utbyggingsområder bør styres mot sentrumsnære områder med mulighet for utbygging med mindre arealkonflikter. Utvikling av nye, større boligområder må sees i sammenheng med behovet for infrastruktur. Det er nødvendig å ta vare på god matjord, men jordvernet må balanseres mot storsamfunnets behov. I områder med lite utbyggingspress, og hvor lokale myndigheter vurderer det som nødvendig for å øke attraktiviteten for bosetting, kan det planlegges for et mer differensiert bosettingsmønster.
  • 4.4 Infrastruktur og framkommelighet for kollektivtrafikken skal prioriteres i planleggingen. I transportkorridorer hvor det er grunnlag for det, skal areal og kapasitet til bane og annen kollektivtrafikk vektlegges. Knutepunkter for kollektivtrafikken bør ha gode overgangsmuligheter mellom ulike transportmidler. Det bør legges til rette for innfartsparkering langs hovedlinjene for kollektivtrafikken. Tilrettelegging for innfartsparkering må sees i sammenheng med behovet for fortetting og effektiv arealutnyttelse rundt kollektivknutepunkter. Planleggingen skal bidra til å styrke sykkel og gange som transportform. I større by- og tettstedsområder der økt bruk av sykkel og gange kan bidra til effektive løsninger for transportsystemet, bør det utarbeides planer for et sam menhengende gang- og sykkelvegnett med høy kvalitet.
  • 4.5 Det skal legges til rette for at handelsvirksomhet og andre publikumsrettede private og offentlige tjenestetilbud kan lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter. Dette gjelder også for besøks- og arbeidsplassintensive statlige virksomheter. Virksomhetene må tilpasses omgivelsene med hensyn til størrelse og utforming.

Retningslinjene angir også (§5) krav til prosessen og slår fast at planlegging av utbyggingsmønster og transportsystem skal omfatte alternativvurderinger som beskriver konsekvenser for miljø og samfunn, herunder samfunnsøkonomiske virkninger. Regionale planer bør vurdere sentrumsnære utbyggingsområder som reduserer arealkonflikter og muliggjør bærekraftige transportløsninger. Ved behov for økt transportkapasitet skal mulighetene for å løse transportbehovet med et effektivt kollektivtilbud og bedre tilrettelegging for sykkel og gange utredes. Ved forslag om omdisponering av verdifull dyrket eller dyrkbar jord, eller viktige arealer for naturmangfold, grønnstruktur eller friluftsinteresser, bør potensialet for fortetting og transformasjon være kartlagt. Regionale analyser av befolkningsvekst og befolkningssammensetning og lokale og regionale analyser av boligmarkedet bør inngå i grunnlaget for planleggingen.

3. Kommunale og regionale planstrategier

Kommunene og fylkeskommunene er fra 2012 pålagt å lage og vedta en kommunal hhv regional planstrategi i hver valgperiode. Fristen ble satt til ett år etter konstituering av kommunestyre eller fylkesting. Kommunale planstrategier har ingen direkte rettsvirkning for kommunens innbyggere, men gir føringer for planarbeidet. Om innholdet heter det:

Planstrategien bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljø-utfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden. (Pbl § 10-1)

Tilsvarende krav gjelder for regionale planstrategier.

NIVI Analyse (2013) har kartlagt status i arbeidet pr 31.12.2012. Da den første fristen i oktober 2012 gikk ut hadde 11 av 18 fylkeskommuner vedtatt en strategi. Fem fylkeskommuner vedtok strategien i desember 2012 og de to siste skulle levere tidlig i 2013. 80% av kommunene leverte sin strategi før fristen, og ytterligere 12% skulle levere 1. halvår 2013.

Når det gjelder strategienes innhold, kan man ikke nå si om strategiene vil kunne bidra til en styrking av SAT-arbeidet eller ikke. Strategiene refererer til de temaer de statlige forventningene angir, men det varierer i hvilken grad disse tenkes fulgt opp – særlig i det kommunale planarbeidet. NIVI mener at

..for mange av planstrategiene framstår sammenhengen mellom kunnskapsgrunnlag, drøftingene av strategiske valg og definering av planbehov ofte som vag. (NIVI-Analyse 2013)

De store, lovpålagte kommunale oppgavene dominerer strategiene. I fylkene er utdanning og kompetanse et hovedtema, og i kommunene: Befolkningsutvikling, Utdanning og kompetanse, Næring, arbeidsplasser og sysselsetting, Oppfølging av folkehelseloven/Levekår samt Miljøutfordringer og Samfunnssikkerhet. I fylkeskommunene mener man at det er ryddet opp i ulike planer og at man har fått etablert arenaer for dialog som har løftet den regionale planleggingen høyere opp på den politiske dagsorden. Men verken i fylkene eller kommunene har man i denne runden i tilstrekkelig grad fått koplet de regionale strategiene til de kommunale. 

4. Føringer fra Nasjonal transportplan (2014 – 2023)

En samordnet areal- og transportplanlegging etter Pbl er ikke nok for å nå mål om redusert vekst i biltrafikken, mer miljøvennlig transportmiddelfordeling og i siste instans reduserte miljø- og klimaproblemer. Det trengs samordning med virkemidler og tiltak som bygger på beslutninger i andre prosesser enn planlegging etter Pbl. Videre trengs prosesser som ivaretar slik samordning, og politisk vilje til å framskaffe de nødvendige ressursene.

Med Nasjonal transportplan 2014-2023 innføres helhetlige bymiljøavtaler som et middel for å nå målet i klimaforliket om at veksten i persontransporten i de største byene skal tas av kollektivtrafikk, gåing og sykling. Noen sitater kan illustrere at nasjonale myndigheter ser behovet for nye organisatoriske og økonomiske virkemidler som ramme for en samordnet areal- og transportplanlegging.

For å styrke miljøvennlig bytransport i byområdene vil regjeringen: Innføre nye helhetlige bymiljøavtaler som skal ligge til grunn for utviklingen av transportsystemene i byområdene. Gjennom slike avtaler skal staten, fylkeskommunene og kommunene i felleskap styre utviklingen av transportsystemene i byområdene i retning av målene som er gitt i Klimaforliket…… (side 18).
Disse avtalene skal inneholde mål og virkemidler som øker andelen reisende med kollektivtransport, sykkel og til fots, og tiltak som reduserer privatbilbruken. Miljømål skal særlig vektlegges og trafikksikkerheten skal bedres.… (side 145)
Klimaforliket innebærer at persontransportveksten i storbyene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. For å følge opp denne målsettingen innføres det en ny måte å organisere transportpolitikken i byområdene på. I dag er det mange aktører som bidrar i bypolitikken, og ansvaret for virkemidlene er spredt mellom forvaltningsnivåene. De nye bymiljøavtalene innebærer en større helhet i bypolitikken ved at staten, fylkeskommunene og kommunene går sammen i forhandlinger og forplikter seg til å følge opp felles mål som nedfelles i bymiljøavtalen. (side 19) (Meld. St.26 (2012-2013)

Når det gjelder samordning av areal- og transportplanleggingen, understreker siste NTP (side 148) at arealbruk er et viktig premiss for utviklingen i transportetterspørselen og at arealplanleggingen må inn i bymiljøavtalene for å nå målene. Nasjonal Transportplan setter av i alt 16,9 mrd. kr til en ufordelt bypott til statlige forhandlingsbidrag i helhetlige bymiljøavtaler i 10-årsperioden. For å få midler må kommunene inngå en avtale som forplikter dem til å oppfylle bestemte krav. Etter Stortingets vedtak i juni 2013 har det vært arbeidet med å utvikle et rammeverk for de nye bymiljøavtalene. Tabell 2 viser de generelle krav til ulike dimensjoner i et slikt avtalesystem. I tillegg setter NTP av 9,2 mrd til belønningsordningen for kollektivtransport og 8,2 mrd til tilrettelegging for gående og syklende i planperioden.

Flere virkemidler i tiltakskatalogens gruppe for overordnede virkemidler utdyper temaer av relevans for samordning, f eks Nettverksorganisering, Økonomiske virkemidler og Konseptvalgutredning – KVU. KVU er en statlig ordning etablert av Finansdepartementet. Siktemålet er på et tidlig tidspunkt i prosjekters liv å få vurdert om aktuelle prosjekter eller tiltakspakker kan forsvares samfunnsmessig. Og, hvis det er tilfelle, eventuelt i hvilken utgave. KVU etterfølges normalt av en KS1, som er en kvalitetssikring av det arbeidet som er utført som konseptvalgutredning. Samferdselsdepartementet har gitt kriterier for hva en KVU er og hvordan arbeidet skal legges opp (jf. Retningslinjer for KS1 av 12. februar 2007). KVU – og den tilhørende kvalitetssikringen – skal normalt gjennomføres før konsekvensutredning og planlegging etter plan- og bygningsloven.

Et stort antall av tiltakene – i tiltaksgruppene som gjelder påvirkning av transportomfang og transportmiddelfordeling – er også relevante for arbeidet med samordnet areal- og transportplanlegging og mål om å begrense transportveksten, se f eks gruppene: Lokalisering, Infrastruktur, Styring av bilbruk og Gods- og varetransport i by. For å realisere mål om endret transportmiddelfordeling, må myndighetene skape en politikk som er i overensstemmelse med det som bestemmer om du og jeg velger å ta privatbilen eller å gå, sykle eller reise kollektivt. Det som da må til, er blant annet å bedre de relative reisetids- og kostnadsforholdene vis-à-vis privatbilen, se gruppene: Tilrettelegging for kollektivtrafikk, Tilrettelegging for sykkel og Tilrettelegging for gange.

I de senere årene er framtidig arealmønster og transportsystem i større byregioner blitt gjort til gjenstand for Konseptvalgutredninger (KVU). 

Tabell 2: Generelle krav til rammer, avklaringer og vedtak i helhetlige bymiljøavtaler. Kilde: Meld.St. 26 (2012-2013) (side 147)

  • KS1:
    • KVU og KS1 for byområdets transportsystem er gjennomført. Regjeringens føringer er fulgt opp.
    • Gjennom KVU/KS1 er det synliggjort hva som må til for at persontransportveksten skal tas med kollektivtransport, sykling og gange. KVU/KS1 suppleres dersom dette ikke er tilfelle.
    • Om nødvendig er KS2 for større enkeltprosjekt gjennomført.
  • Mål og innsatsområder:
    • Klimaforlikets mål om at veksten i persontransporten skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange legges til grunn.
    • Langsiktige mål og mer kortsiktige etappemål er vedtatt.
    • Lokalt vedtatte mål harmonerer med nasjonale mål.
    • Hovedinnsatsområder er avklart mellom partene. Det kan f.eks. være stamnett for kollektivtrafikken, større kollektivinvesteringer og hovednett for syklende og gående.
    • Innføring av restriktive tiltak må være avklart.

 

  • Arealplanlegging:
    • Regional eller interkommunal arealplan etter plan- og bygningsloven er vedtatt eller vedtatt utarbeidet/revidert i tråd med målene i den helhetlige bymiljøavtalen, og med intensjon om en konsentrert arealbruk som bygger opp under knutepunkt og mer kollektivtransport, sykling og gange. Det forutsettes at føringer fra regionale eller interkommunale planer følges opp i den kommunale arealplanleggingen.
  • Finansiering:
    • Brukerbetaling som bidrag til finansiering er avklart. Det er gjort nødvendige vedtak på kommunalt og fylkeskommunalt nivå i tråd med kravene for ordinære bompengepakker.
    • De ulike forvaltningsnivåenes bidrag til finansiering er konkretisert og vedtatt lokalt. Staten gjør sitt vedtak ved behandling i Stortinget.
    • Drift av kollektivtilbudet er avklart. Dersom en økning av tilbudet skal inngå, må dette være avklart.
  • Styringssystem:
    • System for styring av gjennomføringen og oppfølging av økonomi er avtalt.
    • Indikatorsystem for måloppfølging er avtalt.

5 Bruk av SAT – noen eksempler

SAT i løpende kommunal planlegging i byområdene

Fylkeskommunale areal- og transportplaner og kommuneplanenes tekstdeler slår ofte fast at areal- og transportplanleggingen skal være samordnet. Utbyggingsarealenes beliggenhet fastlegges gjennom prosessene med å få fram kommuneplanens arealdel. De utvalgte arealenes avstand til eksisterende bysentrum og til knutepunkter i det kollektive transportsystemet har avgjørende betydning både for transportmengde og framtidig transportmiddelfordeling. Reguleringsplaners angivelse av utnyttelsesgrad og de regulerte arealers beliggenhet relativt til transportinfrastrukturen, er prosesser av betydning for miljøpolitikken.

Erfaringene fra norsk planlegging og utbygging hva arealbruken angår, er at den sterke ekspansjonen i tettstedsareal på 1960- og -70-tallet som en følge av økt tilgang til og bruk av privatbil, i de senere tiårene har blitt betydelig neddempet. Så vel planer for arealbruken som utbyggingspraksis, ser dermed ut til å være brakt mer i pakt med intensjonene i retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. Det skjer en viss fortetting, og det planlegges bygging i knutepunkter. F eks finner utbyggingen i Oslo i økende grad sted i områder hvor kollektivdekningen er god. Årsakene til dette er trolig dels at ideene fra planleggerkorpset og planleggingssystemet er i pakt med markedets interesser, og dels at arealmyndighetene, fra primærkommunene og helt til topps i Klima og Miljødepartementet og nå Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD), følger opp de signaler som ligger i retningslinjene om større tetthet, mindre spredning og knutepunktforsterkning (Strand m fl 2010a).

I Akershus er imidlertid ikke erfaringene like positive. Ifølge Planstrategi for areal og transport i Oslo og Akershus (s 15) viser undersøkelser av bolig- og næringsutbyggingen en utvikling i retning av usentral utbygging i forhold til det kollektive transportnettet i regionen. I perioden 2000-2009 kom 25 prosent av tilveksten i boliger i Akershus i områder uten god kollektiv transportbetjening. For nybyggingen i næringsarealer konstateres det et enda mer spredt utbyggingsmønster.

Heller ikke på nasjonalt plan er tendensen til konsentrasjon til de eksisterende tettstedsarealene veldig klar. Statistisk Sentralbyrå foretok en kartlegging av andel ny utbygging i eller utenfor eksisterende tettstedsgrenser i kommunene involvert i Framtidens byer. Den viste at samtlige byområder hadde hatt en mindre andel av nybyggene lokalisert innenfor eksisterende tettstedsgrense i perioden 2008-2009 enn i perioden 2004-2005. SSB (2010) skriver at:

I gjennomsnitt ble andelen av nybygging som skjer ved fortetting redusert med 8 prosentpoeng. Det betyr at en stadig større andel nybygg blir oppført utenfor den allerede eksisterende tettstedsgrensen.

På transportfeltet er utfordringene større. Moen og Strand (2000) viser at signalene i RPR-SAT i liten grad er fulgt opp. Eksempelvis ble ordlyden i punkt 3.5 «Når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår, skal andre alternativer enn økt vegkapasitet vurderes på lik linje» på dette tidspunkt (fram til år 2000) så å si aldri fulgt opp i praksis. De nødvendige første steg på veien mot et annerledes transportsystem ble derfor ikke tatt. Etter dette er det gjort lite forskning på området. Et inntrykk er at retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging har hatt større gjennomslag i offentlige planleggingsdokumenter enn i praktisk politikk. For hva innebærer samordnet areal og transportplanlegging? Jo, å få til en samferdselspolitikk og en arealbruk som ses i sammenheng – å få til samordnede handlinger i praksis;

  • Slik vi så det da Gardermobanen ble etablert samtidig med den nye flyplassen. Eller da nytt Rikshospital og ny trikkeløsning kom på plass samtidig
  • Ved utbygging av en ny bydel på det gamle flyplassområdet på Fornebu ble det imidlertid ikke mye samordning. Arbeidsplasser og boliger er etter hvert etablert i stort antall over mange år, mens det ennå ikke, etter mer enn 15 år, er kommet på plass et tilfredsstillende kollektivt transportsystem
  • Den samme manglende samtidighet finner vi ved etableringen av AHUS. Sykehusutbyggingen ble ikke kombinert i tid med etableringen av et banebasert kollektivt transportsystem
  • Lokaliseringen av sentralsykehuset i Østfold på et jorde ved E18 nord for Sarpsborg er heller ikke mye i tråd med ånden i RPR-SAT om å søke å minimalisere transportarbeidet og sikre en mest mulig miljøvennlig transportmiddelfordeling

Forsøk med samordnet areal- og transportplanlegging i byer

De fleste større forsøk med SAT med tilhørende evaluering gjelder byområder. Staten har helt fra slutten på 1980-tallet initiert ulike forsøksordninger for å stimulere til samordning av areal- og transportplanleggingen. Viktige eksempler er TP10 (Transportplanarbeidet for de ti største byene, et omfattende plan- og analysearbeid som foregikk i perioden 1989-92), og Miljøbyprogrammet – et samarbeid mellom Klima og Miljødepartementet og Bergen, Fredrikstad, bydel Gamle Oslo, Kristiansand og Tromsø for å utvikle byene i en mer miljøvennlig retning, i perioden 1992-2000. Evalueringer av disse forsøkene (f eks Lyssand Larsen 1993, Opedal mfl 1998, Nielsen mfl 2000, Strand mfl 2010) viste at nye og ambisiøse mål for planleggingen ikke er nok for å få resultater. Man må samtidig etablere institusjonelle eller organisatoriske endringer som kan bidra til å gi effektive prosesser og ressurser til gjennomføring av målene.

Et nyere skudd på denne forsøks- eller utviklingsstammen er Framtidens byer med areal og transport som ett av fire innsatsområder, og med uttalt siktemål å bidra til reduksjon av klimagassutslippene – samt gjøre byene bedre å bo i. Programmet går fra 2008 – 2014 og er et samarbeid mellom staten, KS og de 13 største byene i Norge. Ifølge Nasjonalbudsjettet for 2010 (Regjeringen 2009) er Framtidens byer planlagt å redusere klimagassutslippene i deltakerbyene med 24 prosent innen 2020 og 35 prosent innen 2030. I tillegg vil tiltakene, ifølge programerklæringene, gi byene flere sykkelstier og mindre biltrafikk, bedre avfalls- og gjenbruksløsninger, lettere tilgang til fornybar energi og større tilpasningsdyktighet til klimaendringene. Programmet evalueres underveis, og første evalueringsrapport (Rambøll 2011) påpeker at det ikke er mulig å identifisere en direkte kobling mellom programmet og måloppnåelse når det gjelder klimagassutslipp. De mener Rapporten hevder at det er ikke å forvente at programmet vil bidra til store endringer på dette resultatmålet (s 42) og at det er
«.. mange andre prosesser som er viktigere enn Framtidens byer», uten at dette konkretiseres. Konklusjonen tyder på at det ikke er de særlig betydningsfulle tiltakene som har sett dagens lys så langt.

NTPs nye Bymiljøavtaler kan representere en nyordning hva gjelder kopling mellom mål og institusjonelle og økonomiske virkemidler. Dette arbeidet bør derfor evalueres, også med sikte på læring for andre steder enn i de større byene.

Plansamarbeid Oslo/Akershus

I hovedstadsmeldingen (Meld. St.31 (2006-07) ble det pekt på at det var behov for å få til samordnet areal- og transportplanlegging i regional regi i hovedstadsområdet. Dette ble fulgt opp i Ot.prp.nr.10 (2008-09) om forvaltningslovgivningen der det ble pålagt et regionalt plansamarbeid mellom Oslo kommune og Akershus fylkeskommune. Det ble også slått fast at Klima og Miljødepartementet skulle lede arbeidet. Stortinget bekreftet dette i vedtak i Odelsting og Lagting i desember 2008. Plansamarbeidet begynte i januar 2009. Det drives nå av Oslo og Akershus fylkeskommune og har som mål å ha en regional plan ferdig i 2014. Sekretariatet for plansam arbeidet har utviklet ulike scenarioer for lokalisering av forventet tilvekst i befolkning og arbeidsplasser innenfor Oslo og Akershus fram til 2030. En analyse av de transportmessige konsekvensene av disse scenarioene viser at det er minst vekst i transportomfanget og i reiser med personbil når framtidig tilvekst lokaliseres så nær Oslos sentrale deler som mulig, og med høy tetthet (Strand mfl 2013). Dette er i tråd med de nye statlige retningslinjene.

Bruk av RPR som grunnlag for innsigelser

Innsigelser (hjemlet i § 5 i Pbl) er et viktig styringsvirkemiddel overfor den lokale planleggingen. Regionale og statlige myndigheter har i årene som er gått siden RPR-SAT ble vedtatt, anvendt retningslinjene til å reise innsigelser i plansaker (Moen og Strand 2000, Nenseth og Strand 2002). Innsigelsene begrunnes stort sett med at foreslåtte endringer av arealbruken (til utbyggingsformål) ikke er tilrådelig på grunn av arealets beskaffenhet (som oftest jordbruksareal), at arealet ligger for langt fra eksisterende tettsted eller at transportinfrastrukturen ikke er miljømessig god nok. Mulighetene for å bruke innsigelser nevnes også i de nye statlige retningslinjene.

En innsigelsessak i Bærum fra 2011 ble initiert av fylkesmannens miljøvernavdeling fordi:

… utbyggingen vil framstå som en bilbasert satellitt og være i strid med nasjonal politikk om samordnet areal- og transportplanlegging. Det vises til at det er et mål å redusere bilbruken og dermed minske CO2-utslipp, samt å fortette langs kollektivknutepunkter. (www.regjering.no 2011a)

Klima- og Miljødepartementet tok ikke innsigelsen til følge, men departementets aksept av boligbygging i området ble gjort under forutsetning av at det før området kan tas i bruk må være etablert et vesentlig styrket kollektivtilbud, legges opp til gode gang- og sykkelvegforbindelser, begrenset parkeringstilbud, høy tetthet i utbyggingen og utvikling av lokale tjenester og tilbud i området. Med andre ord krav om samordnet bruk av en rekke tiltak. Det er imidlertid ikke gitt at det blir samordning i det videre arbeidet. Det er mange ulike instanser som er ansvarlige for de tiltakene som påpekes i departementets vedtak.

På laveste, og mest konkrete, nivå i planhierarkiet fastlegges rammebetingelser for transportmiddelbruk eksempelvis i krav til anlegg av parkeringsplasser ved etablering av ny bebyggelse. Forskning har vist at tilgang på parkeringsplasser er en viktig faktor ved valg av transportmiddel (for nyere data se Engebretsen og Christiansen 2011, Strand m fl 2010b). I Bergen foregikk det i 2010/2011 en disputt mellom fylkesmannen og kommunen knyttet til dette temaet. Fylkesmannen anså at kommunens etablering av parkeringsplasser sentralt i byen var i utakt med mål om å begrense biltrafikken til Bergen sentrum. Slik begrensing er ønskelig både av hensyn til omfanget av klimagassutslipp, men også for å redusere den lokale luftforurensingen. Uenigheten mellom kommune og stat fikk sin avslutning i juni 2011 med Klima- og Miljødepartementets avgjørelse i innsigelsessaken (www.regjering.no 2011b). Departementet støttet fylkesmannens innsigelse med henvisning til at god tilgang til parkering stimulerer til bruk av personbil, og at slik stimulans ikke er ønskelig å gi i sentrumsområder.

NIBR har gjennomgått alle innsigelsessaker i perioden 2004 – 2011 (Lund-Iversen 2013). De finner at 50% av alle planer får en eller flere innsigelser. Det er særlig fylkesmannen og fylkeskommunen som gir innsigelser. 42% av alle kommune(del)planer har innsigelser fra fylkesmann, 21% fra fylkeskommunen og 13% fra Statens vegvesen. Antallet er økt etter nye Pbl. To viktige poenger er at:

  1. Pbl’s bestemmelse §4-1 om at mulig konflikt med nasjonale og viktige regionale hensyn skal bringes opp tidlig i prosessen tydeligvis ikke blir fulgt. Man samordner seg altså ikke slik man burde, dvs tidlig i prosessen. En bedre tilpasning til lovens bestemmelser om tidlig dialog, vil, ifølge NIBR, trolig redusere antallet innsigelser.
  2. De intervjuede i rapportens case-studier etterlyser en klarere presisering av hva Klima- og Miljødepartemenet mener med nasjonale og viktige regionale hensyn. De ønsker seg klarere retningslinjer å støtte seg på i skjønnsutøvelsen. Slike retningslinjer vil gjøre planleggingen bedre, og vil også bidra til færre innsigelser.

6 Miljø- og klimavirkninger

Det eksisterer en stor mengde litteratur som dokumenterer betydningen for transportmengde og transportmiddelfordeling av faktorer som a) bebyggelsens avstand fra sentrum og fra knutepunkter i kollektivsystemet, b) bebyggelsens tetthet, c) parkeringstilbudet i sentrale deler og d) kollektivtransportsystemets kvalitet (tilgjengelighet, frekvens og framkommelighet). En vellykket praktisering av SAT vil derfor uten tvil ha en gunstig effekt på miljø og klima. En kortfattet oppsummering finnes i Strand m fl (2010a). Flere tiltak i Tiltakskatalogen gir også informasjon om virkninger av å tilstrebe samordnet areal- og transportplanlegging; se f eks Lokalisering av arbeidsplasser og boliger, og Trafikkreduserende fortetting.

En analyse av den siste nasjonale reisevaneundersøkelsen (Engebretsen og Christiansen 2011) dokumenterer klart at reisemønster og reisemåte er et resultat av samspillet mellom daglige aktivitetsbehov og fysiske rammebetingelser. Lokaliseringsmønster, arealbrukstetthet, kollektivtilbud og parkeringsrestriksjoner har stor betydning for hvor mange som velger å gå eller reise kollektivt til daglige gjøremål. Det er mest bilbruk i små og mellomstore tettsteder, se figur 1. Minst bilbruk finner man i store tettsteder med høy befolkningstetthet, se figur 2. Men variasjonene i bruk av ulike transportmidler er likevel større innenfor de store tettstedene enn mellom tettsteder av ulik størrelse og tetthet, slik figur 3 illustrerer det for Trondheim.

SAT-grepet er særlig viktig for å håndtere byenes utfordringer på miljø- og klimaområdet. Antall byregioner med samordnede areal- og transportplaner er en hovedindikator for Klima og Miljødepartements nasjonale mål «Godt bymiljø» (Jf St.Prop. 1S (2011-2012). Den framtidige befolkningsveksten vil i stor grad komme i og rundt byene. Dersom utslipp fra transport i byene reduseres, vil det gjøre mye for landets totale utslipp. I byene er potensialet for reduksjon av utslipp fra persontrafikken stort fordi en har alternativer til biltransport.

En byplanstrategi med vekt på bymessig fortetting, kombinert med et effektivt kollektivsystem, kan bidra til å redusere biltrafikken i de store tettstedene. Effekten av befolkningsstørrelse forsterkes med økende befolkningstetthet. Høy tetthet medfører at det blir kortere avstand til daglige gjøremål og at flere reiser kan gjennomføres til fots eller med sykkel. Samtidig får kollektivtrafikken et større og mer konsentrert befolkningsunderlag for de ulike linjene.

Figur 1: Transportmiddelfordeling etter antall innbyggere i tettstedet der reisen starter. Prosent. Kilde: Engebretsen og

Figur 1: Transportmiddelfordeling etter antall innbyggere i tettstedet der reisen starter. Prosent. Kilde: Engebretsen og Christiansen 2011

 

Figur 2: Andel med bil på reiser som starter i tettsted etter antall innbyggere og tetthet. Reiser under100 km. Prosent.

Figur 2: Andel med bil på reiser som starter i tettsted etter antall innbyggere og tetthet. Reiser under100 km. Prosent. Kilde: Engebretsen og Christiansen 2011

 

  Figur 3: Andel reiser som bilfører etter bosted i Trondheim tettsted. Omfatter reiser under 50 km fra/til eget hjem foret

Figur 3: Andel reiser som bilfører etter bosted i Trondheim tettsted. Omfatter reiser under 50 km fra/til eget hjem foretatt av personer over 17 år. Prosent. Kilde: Engebretsen og Christiansen 2011

 

7. Andre virkninger

Transportsystemets innretning har også betydning for investeringsomfanget. Med grunnlag i modellkjøringer har Urbanet (2011) sammenliknet en politikk hvor de senere årenes bilbaserte utvikling videreføres – et trendalternativ – med en politikk hvor trafikkveksten som følge av befolkningsutviklingen tas av kollektivtransporten og til fots eller med sykkel, jf målformuleringen i Klimaforliket som er stadig gjentatt i Nasjonal Transportplan 2014- 2023. Urbanets rapport viser at «business as usual» vil kreve dobbelt så store investeringer som en vesentlig omlegging i miljøvennlig retning.

8. Kostnader for tiltaket

Vi har ikke tall på hva ulike SAT-relaterte prosesser har kostet. Bestrebelsene med å få til samordning har kostnader i de innledende runder. Men å se ting i sammenheng lønner seg ofte i det lange løp. Å bygge tett der det er god kollektivtrafikk kan spare samfunnet for store infrastrukturkostnader.

9. Formelt ansvar

De nye Statlige retningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging gjelder for planlegging i hele landet. Praktisering av retningslinjene må tilpasses regionale og lokale forhold.

«Retningslinjene skal legges til grunn ved statlig, regional og kommunal planlegging etter plan-­ og bygningsloven og ved enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning. Statlige organer, fylkeskommuner og kommuner bør bruke retningslinjene i sin øvrige virksomhet innenfor de rammene vedkommende sektorlov gir» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014)

Retningslinjer for samarbeid og ansvar for gjennomføring

Retningslinjenes §6 angir hvordan samarbeidet skal foregå;

  • 6.1 Kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter må samarbeide om planleggingen for å sikre samordning av utbyggingsmønster og transportsystem. Regionalt planforum bør brukes aktivt.
  • 6.2 Fylkeskommunene skal legge retningslinjene til grunn ved utarbeidelse av regionale areal- og transportplaner, ved sin medvirkning i den kommunale planleggingen og som kollektivtransportmyndighet og vegeier.
  • 6.3 Statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter må samordne sine arbeider med konseptvalgutredninger, helhetlige bymiljøavtaler, bypakker og regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven.
  • 6.4 Kommunene skal legge retningslinjene og vedtatte regionale planer til grunn for arbeidet med egne planer og for behandling av private planforslag. Kommunene bør i overordnede planer fastsette minimumskrav til utnytting i fortettingsområder.
  • 6.5 Kommunale, fylkeskommunale og statlige etater og foretak skal legge retningslinjene til grunn for lokalisering av egne virksomheter.
  • 6.6 Fylkesmannen og andre statlige sektormyndigheter skal legge retningslinjene til grunn for sin medvirkning i planprosessene. Innspill skal fremmes tidlig i planleggingen og samordnes så langt det er mulig.
  • 6.7 Planer i strid med retningslinjene kan gi grunnlag for innsigelse eller innvending. Statlige og regionale myndigheter skal vektlegge lokaldemokratiet når det vurderes om det skal fremmes innsigelse eller innvending. Innsigelse eller innvending skal avgrenses til konflikter med nasjonale eller vesentlige regionale interesser.
  • 6.8 For å fremme raskere og mer effektive planprosesser for viktige samferdselstiltak bør statlige planvirkemidler vurderes. For særskilt prioriterte samferdselsprosjekter skal statlig plan vurderes.

En lokal areal- og transportpolitikk er sumvirkningene av en arealpolitikk fastlagt gjennom grunn­eieres agering, utbyggeres interesser og kommunale administrative og politiske organers saksbehandling og vedtak, eventuelt modifisert gjennom statlige eller andre organers innsigelser og tilhørende endringer av kommunale vedtak og en transportpolitikk fastlagt som et samlet produkt – mer eller mindre samordnet – av staten, fylkeskommunene og kommunene

Plan- og bygningslovens kapittel 3 angir oppgaver og myndighet i planleggingen. Kommunene, regionale myndigheter og staten er alle pålagt viktige oppgaver. Det er også angitt felles planleggingsoppgaver:

Statlig og regional myndighet kan starte arbeid med planer etter denne lov på områder der staten, regional planmyndighet og kommunene sammen har ansvar for å løse planoppgaver av regional eller nasjonal betydning, herunder samordnet areal- og transportplanlegging, planlegging av større sammenhengende natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder, samordnet vannplanlegging og kystsoneplanlegging. (vår uthevelse) (Pbl §3-6)

Arealpolitikken er kommunalt eller fylkeskommunalt styrt, men med muligheter for fylkeskommunale og statlige myndigheter samt andre kommuner til å komme med innsigelse om de ikke finner de lokale disposisjonene tilfredsstillende. Strid som ikke løses underveis avgjøres i Klima- og Miljødepartementet. Departementet har også anledning til å innkalle planer uten at det er fremmet innsigelse, dersom departementet anser det sannsynlig at den ikke i tilstrekkelig grad ivaretar nasjonale interesser. Slik innkalling foretas ikke ofte.

Vegpolitikken utformes først og fremst av Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen på nasjonalt eller regionalt nivå, men også av fylkeskommunene og kommunene selv. Sentralt her står Nasjonal Transportplan, som redegjør for vegprosjekters utbygging og planlagte og prioriterte tiltak, etc. Tilrettelegging for fotgjengere og syklister er en oppgave for så vel fylkeskommuner og kommuner som Statens vegvesen. Viktige deler av den kollektive infrastrukturen skapes gjennom vegbygging.

Kollektivtransportpolitikken tar først og fremst fylkeskommunene seg av ved at fylkes­tinget bevilger penger til kollektivtransporten i fylket. Fylkes­kommunen får overført midler fra statsbudsjettet årlig gjennom det generelle rammetilskuddet. Andre viktige aktører er Jernbaneverket, som tilrettelegger infrastrukturen for tog, og Samferdselsdepartementet som kjøper togtrafikk.

Parkeringspolitikken er i prinsippet et kommunalt anliggende i og med at kommunene er gitt myndighet til å fastlegge normer for parkeringsdekning ved utbygging. Hittil har en de fleste steder brukt minimumsnormer, det vil si at det stilles krav om flere parkeringsplasser med økende bygningsareal. Private utbyggere og næringsdrivende har dermed fått stor innflytelse over den samlede mengde parkeringsplasser som er tilgjengelige.

Avgifter: Samordningsopplegg trenger ressurser for gjennomføring av tiltak. I tillegg til spesielle støtteordninger (Belønningsordningen) og Bymiljøavtaler har samarbeid om Bypakker ofte en avgiftsordning som basis. Dette kan være bompenger eller vegprising/køprising hjemlet i Veglovens §27.

10. Utfordringer og muligheter

Det er mange hensyn å ta ved utviklingen av byer og tettsteder. Studier av praksis tyder på at miljø- og klimamål ikke nødvendigvis fungerer som et overordnet hensyn i denne sammenhengen (Nenseth og Strand 2011). Faren for at andre hensyn prioriteres høyere er klart til stede. Det er dessuten ikke presisert hva den enkelte by (eller kommune) skal bidra med for å nå ulike nasjonale mål. Mange ulike tiltak må koordineres, samtidig som ulike aktører har innflytelse eller beslutningsrett over de forskjellige tiltakene. Det er en krevende situasjon som fordrer kompetente aktører; aktører med kompetanse fra ulike sektorer og delsektorer – og ikke minst kompetanse på planleggings- og iverksettingsprosesser (Jf Tennøy 2012).

For å få til samordnet areal- og transportplanlegging må en rekke enkelt­beslutninger fattet i ulike sammenhenger og til ulike tidspunkter dra i samme retning. Samordnet areal- og transportplanlegging krever at beslutningstakere på andre politikkområder har SAT-prinsippene in mente når de gjør sine vedtak. SAT-prinsippene må brukes på samme måte som myndighetenes oppskrift på effektiv miljøpolitikk tilsier, nemlig at dette ikke er noe som drives bare som sektorpolitikk. Miljøpolitiske premisser skal legges til grunn for politikken på alle samfunnssektorer.

Samordning er maktutøvelse, og med maktutøvelse følger gjerne konflikt. Det sentrale spørsmålet blir samordning på hvilke interesser sine premisser, dvs. hvilke interesser er det som får sine premisser lagt til grunn for vedtak. Er det din vilje som skal legges til grunn for det vi skal gjøre, eller er det min, når vi helst bør gjøre noe sammen? De interesser som noen vil skal samordnes, er kanskje ikke umiddelbart interessert i en slik aktivitet. Den som ser behovet for samordning, har kanskje ikke det maktgrunnlaget som skal til for å få til en samordning, osv.

Hovedlinjene i norsk samferdselspolitikk legges i Nasjonal transportplan. Siste NTP (2014-2023) har klare forslag til så vel tiltak for å redusere transportomfanget som for å endre transportmiddelfordelingen i byområdene. Det er avsatt ressurser til bedre samordning mellom areal- og transportpolitikken i form av bymiljøavtaler, og til tiltak for kollektivtransport, gange og sykling. Utfordringen ligger i å sikre at disse grepene bidrar til den omleggingen av areal- og transportpolitikken som en politikk for miljø, klima og funksjonelle og levelige bymiljøer, tilsier. Bedre utnyttelse av kapasiteten i den eksisterende bilparken, utvikling av det kollektive transportsystemet og gang- og sykkelvegnettet, burde gi muligheter for utvikling av et helt annet transportsystem i byene enn det vi ser i dag. Kombineres dette med en arealpolitikk som prioriterer tett, sentral utbygging, vil det kunne bidra til å realisere målene formulert i de nasjonale retningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.

11. Referanser

Engebretsen, Ø. og Christiansen, P. 2011
Bystruktur og transport. En studie av personreiser i byer og tettsteder. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 1178/2011.

Fosli, O. 1997
Vegutbygging og kollektivtransport. En studie av virkninger av større vegtiltak i Bergensregionen. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI-rapport 355/1997.

Framtidens byer
Link hjemmeside

Klimaforliket i Stortinget 2011
Innst. 390.S (2011-2012)

Kommunal- og regionaldepartementet:

  • 2007: Åpen, trygg og skapende hovedstadsregion. Hovedstadsmeldingen. Meld.St. 31 (2006-2007)
  • 2009: Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen). Ot. Prp. Nr. 10 ( 2008-2009)

Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014
Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Fastsatt ved kgl. Res. Av 26.9. 2014.

Lund-Iversen, M., Hofstad, H. og Winsvold, M. 2013
Innsigelser etter plan- og bygningsloven. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR rapport 2013:10.

Lyssand Larsen, S. 1993
TP10 – en miljøpolitisk snuoperasjon? NIBR-TØI. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning/Transportøkonomisk institutt. Samarbeidsrapport nr 3,

Miljøverndepartementet (nå: Klima- og miljødepartementet):

  • 1993: Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Rundskriv T-5/93
  • 2007: Forskrift om Rikspolitisk retningslinje for kjøpesentre. Fastsatt ved Kongl.Res. 27.09.2007.
  • 2011a: Veiledning samordnet areal- og transportplanlegging. MD Veiledere TA-1834
  • 2011b: Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Vedtatt ved kongelig resolusjon 24. juni 2011. T-1497, 2011. ISBN 978-82-457-0453-2. Trykt utgave kan bestilles hos Klima- og forurensningsdirektoratet
  • 2012: Norsk Klimapolitikk. Meld. St. (2011-2012)
  • 2013: Nesten i mål med kommunale og regionale planstrategier. Pressemelding 27.02.2013

Moen, B. og Strand, A. 2000
«Når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår, skal andre …» (RPR-SAT, pkt. 3.5). Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR prosjektrapport 2000:1. ISBN 82-7071-209-4.

Nenseth, V. og Strand, A. 2002
Planforsøket på regionalt nivå i Akershus. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR-rapport 2002:3.

Nenseth, V. og Strand, A. 2011
Prosessevaluering av klimapolitiske mål for transport. Hva – Hvorfor – Hvordan. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1172/2011.

Nielsen, G., Arge, N., Lerstang, T., Moen, B. og Strand, A. 2000
Mer effektive institusjoner og bedre planlegging. Oslo, Norges forskningsråd. Synteserapport nr 3 fra forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk.

NIVI-analyse 2013
Kartlegging av status i arbeidet med regionale og kommunale planstrategier. NIVI rapport 2013:1.

Opedal, S., Pløger, J., Strand, A. og Vestby, G. M. 1998
Miljøbyprogrammet. En midtveisevaluering. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning. Prosjektrapport 1998:8

Rambøll 2011
Framtidens byer. Nullpunkts- og førsteårsrapport.

Regjeringen:

Risan, L. 2011
Nasjonale forventninger til regional og fylkeskommunal planlegging (Utkast til rapport). Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning

Samferdselsdepartementet:

  • 2007: Retningslinjer for KS1 av 12.ferbruar 2007
  • 2008: Nasjonal transportplan 2014-2023. Meld.St.16 (2008-2009)
  • 2013: Nasjonal transportplan 2014-2023. Meld.St.26 (2012-2013)

SSB 2010
http://www.ssb.no/vis/magasinet/miljo/art-2010-11-03-01.html

Strand, A. og Moen, B. 2000
Lokal samordning – finnes den? Studier av forsøk på lokal areal- og transportplanlegging i tre regioner. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning. NIBR prosjektrapport 2000:20. ISBN 82-7071-258-2.

Strand, A. mfl 2010a
Miniutredning om arealbruk og transport. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1114/2010.

Strand, A. mfl 2010b
Bybanen i Bergen – Førundersøkelse av arbeidspendling og reisevaner. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 1102/2010.

Strand, A mfl 2013
Transportkonsekvenser av ulike utbyggingsalternativer i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Sluttrapport. TØI rapport 1267/2013

Tennøy, A. 2012
How and why planners make plans which, if implemented, cause growth in traffic volumes. Explanations related to the expert knowledge, the planners, and the plan-making processes. Institusjonen for landskapsarkitektur og arealplanlegging, UMB, Ås. Ph.d.thesis no 2012:1.

Transportetatene
Avinor, Jernbaneverket, Kystv erket og Statens vegvesen:

  • 2008: Forslag til Nasjonal Transportplan 2010- 2019
  • 2012: Forslag til Nasjonal Transportplan 2014- 2023
  • Udatert: Klima og miljø. Nasjonal transportplan 2014-2023. Utredningsfasen

Urbanet Analyse 2011
Kollektivtrafikk, veibygging eller kaos? Scenarioer for hvordan vi møter framtidens transportutfordringer. Rapport 23/2011